中国地下综合管廊产业化发展模式研究

史奇琦

中国地下综合管廊产业化发展模式研究

史奇琦

推进地下综合管廊建设是党中央、国务院为了适应国家新型城镇化建设、加快城市发展方式转型而部署的一项改善民生的重大任务，地下综合管廊是正在形成的新兴战略产业。相比欧美、日本和台湾地区，我国地下综合管廊建设尚处于起步阶段，没有形成市场化的投融资机制，管廊主体结构预制拼装技术以及智能监控、信息化管理等技术还比较落后。因此，研究、谋划综合管廊产业规划发展路线，建立有效的新兴产业的培育机制显得尤为重要。

一、地下综合管廊产业的发展阶段和发展路径

地下综合管廊产业的发展是市场选择与政府扶持共同作用的结果，二者形成合力，相辅相成。

依据产业组织学与产业发展学理论，地下综合管廊产业尚处于萌芽期，应以政府扶持为主，市场机制调节为辅。产业新技术、新材料缺乏明确的发展方向，产品市场分散且狭小，增长较为缓慢，产业突破的尝试存在着高度的风险性和不确定性。政府需要根据产业基础和技术条件做好顶层设计和政策协调，使其在良好的环境中生存并发展下去。

二、地下综合管廊产业的发展及存在的问题

1.我国地下综合管廊的产业化进程

（1）发挥产业政策的引领和推进作用

政府密集出台了一系列地下综合管廊政策，从技术、标准、建设、融资、有偿使用等方面不断规范和完善，对政策不断加码和细化。2013年发布的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》提出提高城市管网、排水防涝等基础设施的建设质量、运营标准和管理水平，加大城市管网建设和改造力度。2015年7月的国务院常务会议进一步部署了推进地下综合管廊建设工作。2016年，住房城乡建设部着手推进管线强制性入廊和综合管廊收费政策的立法程序，并委托有关单位研究和厘清综合管廊运营责任，为配套政策的出台奠定基础。

（2）发挥典型城市试点的示范和带动作用

2015年至2016年，财政部会同住房城乡建设部开展了中央财政支持地下综合管廊试点工作，遴选了包头、石家庄等25个城市为试点，计划3年内建设地下综合管廊389公里，总投资351亿元，其中中央财政投入102亿元，地方政府投入56亿元，拉动社会投资约193亿元。未来，在试点城市成功发展模式的基础上，其建设经验有望快速复制拓展到其他城市，加速产业化进程。

（3）创新政府与社会资本合作方式

国家提出地下管廊建设将成为财政支持的重要方向，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理，在加大财政投入的同时，配套特许经营、投资补贴、贷款贴息、发行票据等财政金融保障机制。

（4）加强地方政府与企业间的合作对话

一方面，住房城乡建设部着力协调地下综合管廊各利益主体积极参与地下综合管廊建设。协调金融机构、大型央企、入廊单位共商地下综合管廊建设良策，为各地开展地下综合管廊建设摒除障碍、做好铺垫。另一方面，住房城乡建设部大力推进政府与企业项目对接，推进地下综合管廊项目落地。

2.地下综合管廊产业化发展问题

（1）法律法规体系建设问题。目前仅在《城市工程管线综合规划规范》中就综合管廊中管线的敷设原则有一些简单的规定，其他如安全防火、消防等方面都没有国家规范，使城市综合管廊在设计、管理等方面缺乏有力的依据和技术的支撑。

（2）协调权属单位入廊问题。地下综合管廊管理的部门众多，管理职能分散、交叉，且相互之间缺乏强有力的统一领导、协调机制和法制保障，协调管线权属单位入廊难。一是管线权属单位不确定如何前期参与投资，后期如何交纳维护费；二是管廊建设单位是否允许新设或扩容管线，如何进行收费；三是各类管线敷设于综合管廊内，进行管线查巡、维护需经综合管廊管理单位同意，协调成本高。

（3）运营维护问题。地下综合管廊建设成本大，社会效益高，但是直接经济效益较低，收取的维护费远远无法满足正常运营维护要求，且目前入廊收费责任还是落在社会资本上，及时收取运营维护费存在一定问题。

（4）地方项目招标模式和标准不合理。部门项目采取分段招标，各中标企业按照各标段投资比例成立一个项目公司，不易统一各中标企业的建设、运营和管理标准。且政府偏重经济标评标权重，轻视技术标权重，不重视投标方的履约能力、规划设计能力、投融资能力以及同类项目的技术能力和施工能力。

三、地下综合管廊产业化发展建议

一是加强顶层设计、积极有序推进。明确主管部门、建立协调机制。制定路线图、时间表，积极有序推进工作部署。强监管、抓落实，继续推进综合管廊立法进程，确保项目库项目保质保量完成，做好地下综合管廊工程规划编制指引和有偿使用制度的宣贯，抓实管廊建设周报制度和试点城市绩效考核制度。

二是建立完善的法规体系，加强配套政策研究。出台推进管线单位入廊、管廊建设补贴、管廊定价确权、管廊有偿使用等政策措施。明确城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。要求入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体收费标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系，由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。

三是系统科学地编制好城市综合管廊规划。城市地下空间利用应与城市地面、地上空间利用达到互补和互相协调，因此原则上地下综合管廊规划应与城市地下空间规划以及城市建设总体规划同步协调进行。规划时还应充分考虑埋设深度，以及城市未来发展中对地下物流、垃圾集运和处理、雨水利用、中水输送乃至利用地热地冷资源实现城市供热供冷所需空间的规划要求，同时这有利于提升综合管廊的经营性。

四是建立统一管理、分工协作、衔接有序的综合管廊管理体制。为了克服条块分割、分头管理的弊端，达到统一协调，当前在尊重现有各部门职能分工的基础上，应尽快明确每个城市的综合管廊的综合管理机构。建议成立城市综合管廊管理委员会，承担政府对综合管廊的建设管理责任。设立综合管理办公室，承担规划编制、项目审批、设计审查、安全和质量监管、地下管线信息共享、项目投融资、专家咨询等的综合协调事宜，制订地下综合管廊管理办法、指导运营单位完善管理制度。

五是继续创新投融资模式。应创新贷款的担保制度，着力解决三个问题。解决担保财产问题。积极探索企业商誉担保贷款、企业未来收益权担保贷款、股东担保贷款、股权担保贷款、政府设立担保贷款基金等多种方式。继续鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务。

六是推进地下综合管廊产业化发展。调整产业结构，健全市场体系，提高自主创新能力，发挥技术与市场的作用，依托产业化孵化基地、产业化联盟、产业园区等产业组织工具，整合地下综合管廊产业链，为地下综合管廊产业的发展营造良好的政策环境、市场秩序和经济发展环境，建立“政、企、经”协作机制，深化产业链条企业合作，加快推进地下综合管廊产业化进程。

（作者单位：中国建筑文化中心）