我国将掀起毒地治理风暴《土壤污染防治行动计划》解读

本刊记者 柯善北

我国将掀起毒地治理风暴《土壤污染防治行动计划》解读

本刊记者 柯善北

近年来，越来越多的位居城市黄金地段的工业污染地块被规划为商住用地。毒地开发与人居环境安全的矛盾不断爆发。“常外毒地”事件爆出之后，公众对城市毒地修复心怀恐惧和不满，负面刻板印象累积深重。

日前，国务院印发《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)，将保)障人居环境安全列为土壤污染防治两大目标之一，对土壤修复技术的选用和二次污染的控制都提出了严格的要求，并强调要加强社会监督。作为今后一个时期我国土壤污染防治工作的战略部署，“土十条”能否斩断“毒地开发”的利益链备受关注。

近年来，越来越多的位居城市黄金地段的工业污染地块被规划为商住用地。毒地开发与人居环境安全的矛盾不断爆发。“常外毒地”事件爆出之后，公众对城市毒地修复心怀恐惧和不满，负面刻板印象累积深重。

日前，国务院印发《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)，将保障人居环境安全列为土壤污染防治两大目标之一，对土壤修复技术的选用和二次污染的控制都提出了严格的要求，并强调要加强社会监督。作为今后一个时期我国土壤污染防治工作的战略部署，“土十条”能否斩断“毒地开发”的利益链备受关注。

（一）

毒地成“价值洼地”

我国毒地开发的背景是正在进行中的城市“退二进三”计划。在工业结构调整和城市用地结构调整之中，占据市区优越位置的一些劣势工业企业，纷纷通过易地、搬迁改造，退出繁华地段，进入城市边缘；或者退出第二产业，兴办第三产业。这一计划使产生于50多年前“大跃进”时期的众多高污染工业企业关闭、搬迁，大量毒地亦随之被暴露于城市的阳光之下。

2014年4月环保部、国土部两部门联合发布全国首次土壤污染状况调查公报。调查结果显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地土壤点位超标率更是高达19.4%，实际调查面积约630万平方公里，也就是说，我国2014年已查明的污染土地就在100万平方公里以上。如此众多的被污染土地，需要花费巨额资金修复。

然而，不少毒地未经治理，就已被“正常使用”。由于这些毒地往往位居城市黄金地段，早已成为地产商眼中的价值洼地。不仅被悉数开发，甚至有可能成为地王。自2007年开始，越来越多的毒地规划为商住用地，并已逐渐形成政府主导、开发商建设成商住用地、最终由购房人埋单的商业模式。

但由于毒地危害程度过于严重，开发过程中由此衍生的问题也陆续曝光。自上世纪90年代中期至今，全国发生过多起由于场地污染而致急性中毒事件，随着土地开发建设加速，类似事件呈上升趋势。常州毒地事件的爆发，其中一个因素可能是未成年人对污染物的反应更为敏感。在其余地段上尚未出现类似常州事件的事故，既是万幸，也可能是更大的不幸，更多的问题可能还需要时间的积累方能显现出来。

据了解，污染土地密集出现，毒性释放可达上百年，尚不包括地下水的污染。没有修复的土壤的影响与危害很可能长达几十年、几百年甚至上千年，致使环境污染，人体致病。而修复越往后拖延，投入的修复资金就越高，付出的代价就越大。

同时，土壤污染与大气、水污染相比，其成因更为复杂，大气的沉降、水污染、工业污染、建筑污染、交通运输污染、农业面源污染、矿山开采污染、垃圾污染等，都可能最终影响到土壤，土壤污染的治理难度更大，对其有效防治也更为迫切。

（二）

目前为止，我国还没有土壤污染防治的专门法律法规，土壤污染防治的相关规定主要分散体现在环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中，如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》等。由于这些规定缺乏系统性、针对性，亟需制定土壤污染防治专门法律，以满足土壤污染防治工作需要。

《土壤污染防治行动计划》历经50余次修改后出台，共十条，35项，简称“土十条”。根据“土十条”，我国到2020年土壤污染加重趋势将得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定；到2030年土壤环境风险得到全面管控；到2050年，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

摸清底数 夯实基础

全面准确掌握土壤污染状况是开展土壤污染防治与监管工作的重要基础。为此，迫切需要在已有调查工作基础上，进一步提高调查精度，真正摸清土壤污染底数，获得地块尺度的土壤污染数据。全面满足环保、国土、农业和卫生等领域需求，为全面实施土壤污染防治行动计划提供科学依据。据介绍，目前，有关部门正在编制详查总体方案，积极筹备各项工作。

环保部有关负责人表示，“土十条”的出台实施将夯实我国土壤污染防治工作基础，全面提升我国土壤污染防治工作能力。

推进立法 健全法规

推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系是又一亮点。依据“土十条”，我国将加快推进立法进程，配合完成土壤污染防治法起草工作。适时修订污染防治、城乡规划、土地管理等与农产品质量安全相关的法律法规，增加土壤污染防治有关内容。到2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立。

试点先行 产业可期

据了解，此前浙江台州、湖北黄石、湖南常德、广东韶关、广西河池、贵州铜仁等6市已开始建设土壤污染综合防治先行区。环保部有关负责人介绍，产业发展如何，将在很大程度上影响土壤治理和修复的效果。我国从“十五”期间开始研发土壤污染治理与修复技术，特别是“十二五”以来，在重金属污染防治专项资金支持下，初步建立了针对不同土壤污染物、污染程度、土地利用类型等的土壤污染治理与修复技术。土壤污染治理与修复企业从2010年的10多家增加到近1000家，从业人员从约2000人增加到近1万人；项目数量累计达300多项。总体来看，从技术储备、人员队伍等方面，基本具备产业发展的基础。

随着“土十条”的发布实施，土壤污染治理与修复产业链将逐步覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节，形成一批专业化的土壤修复企业。通过规范从业单位和人员管理，实行土壤污染治理与修复终身责任制，加快成果转化应用，可以促进土壤污染治理与修复产业发展。

（三）

落地生根亟须配套细则

“土十条”亮点很多，其出台更是非常有意义的开始。但要落地生根，还要以“土十条”为起点，尽快出台一系列配套措施。

比如，部分城市毒地已经被规划为住宅和商用，一些在“土十条”发布之前已经开标和启动修复的项目，在技术选型和二次污染控制上，皆有可能达不到“土十条”的要求。专家指出，这些项目的风险主要集中在两个方面：一是选择异位修复技术产生二次污染，二是为控制成本或压缩工期导致除毒不尽。二次污染，将导致“常外毒地事件”重演；除毒不尽，则可能制造出“拉夫运河事件”的中国版。

再比如，“土十条”规定“谁污染谁治理”，但是在污染被发现之前，土地已经被转了好几手。这些污染者分别该承担多少责任已经没法分清。还有一些污染企业和个人都找不到了，变成“冤有头，债无主”，最终只能政府负责。可是政府没有那么大财力，那么社会资本如何引入？它的回报是什么？都没有明确。土壤修复需要巨大的资金投入，而“土十条”对资金只作了原则性规定，离资金的落实到位还有很长的路要走，亟须出台一系列有操作性的实施细则。

部分业内专家注意到，“土十条”在每条具体工作后，都附上了牵头部门和参与部门，一目了然。同时，还强调部门协调联动，定期研究解决重大问题。然而，各部门分工是否合理？谁来监管？尚未明确。“土十条”中对修复期限也没有明确规定，如果一直得不到修复，谁来承担责任？落实“土十条”，还需要立足国情、科学决策，防止执行中出现层层落实的递减效应。

细节决定成败。近段时间，多个省份开始酝酿地方“土十条”细则，围绕土壤污染治理的环保风暴正在蓄势待发。对此，专家建议，各地方政府制定实施细则时，除了要进一步明确责权利，还要明确经济保障机制。实践证明，没有财政保障会很难落地。同时，在严控新增污染方面，可以增加对新增污染的环境质量考核及责任追究内容。如果各地有新增污染出现，则新增污染将被视为当地环境质量下降的证据，并据此作为对党政领导干部考核任用及责任追究的依据。

斩断风险源头，避免单纯依赖房地产治理毒地

一直以来，投入巨大、资金瓶颈是土壤修复不能承受之重。2015年，英国《金融时报》援引中国人民大学环境学院副教授蓝虹称，如果采用美国和日本发展的方法，中国需要为清理土壤污染投入7万亿元。据专家介绍，修复一吨污染的土相比处理一吨污染的水，成本大得多。而较之于大气治理、水环境治理等相对成熟的产业，土壤污染治理还没有形成清晰的商业模式。据有关专家介绍，土地修复是一项入不敷出的工程，地方政府资金有限，而国家专项资金要优先用于保护类耕地，留给建设用地的资金更加紧张。

分析人士指出，随着“土十条”的出台，土壤污染防治战役将正式揭幕，土壤修复市场空间有望达到7869亿元。然而相对于大气治理、水环境治理等相对成熟的产业，我国土壤污染治理还在摸索中。在现有的时效、资金、技术等各方面压力条件下，开发住宅存在除毒不尽的风险。

该人士认为，“土十条”旨在“风险管控”，土壤修复专项，中央资金来源于重金属治理专项，地方资金来源于现有各路农耕地专项资金，也是针对存量资金的重新配置。这种结构也使化工、农药等无机物污染治理，如长三角以化工大省江苏为代表的区域，资金的筹措要更多地依靠创新。

在此前的毒地治理中，除了国家拨款的专项资金，地产开发商已成为另一个主要资金来源。但开发商不是做公益。资金短缺最终导致了城市毒地依托房地产修复开发的商业模式。毒地规划为住宅、商业综合体，开发商才敢接盘，通过把房子卖出去，将修复资金消化掉。最终变成“谁买房、谁承担”。如果开发成住宅，加上幼儿园、学校配套，买房的人实际是对毒地进行金钱与健康风险的双重埋单。

而土壤修复的科学规律周期长，费用高，无法满足房地产开发商对速度的要求。可以想见，在“土十条”的政策背景下，修复技术的选择和修复方案的设计，未来再不能仅仅从商业利益和成本因素来考量，更不能单方面以开发商意志为转移。

城市毒地如果必须规划成住宅、商用，那就一定要详细规划，反复论证，选好修复技术，除毒务尽，控制二次污染。这就要求我们的有关部门要从毒地规划的源头去解决问题，而地方政府更要拿出真金白银发力供给侧改革，提高城市可持续发展能力——这才是一个城市在毒地治理上避免对房地产开发形成依赖的实力所在。

引入市场手段，设立土壤“超级基金”

依据“土十条”，为推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研究，我国将建设一批土壤污染防治实验室、科研基地。

对此，专业人士建议重点整合现有化验室资源。理由在于，相关检测使用的仪器都差不多，没必要遍地开花，重复建设会造成巨大浪费。建议县级以上政府整合食品、环境、农业等检验资源，实现资源共享。建议重点建设省辖市一级的综合化验室。毕竟土壤污染修复需要巨大的资金投入，还是应该把钱用在刀刃上。

业内专家亦表示，实验室和科研基地的建设，不一定动用政府的行政力量来建，这样很容易造成浪费。社会资本灵活、高效、创新性强，在土壤污染防治中引入社会和民间资本，可充分获得市场资金的支持，解决土壤污染治理投入大而产出缓慢的后顾之忧。建议引入市场竞争机制，“谁的效率高，成本低，专业化程度高，管理水平高，就由谁来建”。

有关社会资本如何参与的问题，专家认为，首先要明确“谁污染谁付费，谁治理谁受益”的原则，可以采取土地指标置换、治理后的土地流转给治污者等多种方式，让社会资本广泛参与。引入市场机制的优势在于，检测结果更准确，更有利于第三方监管，保持独立性和公正性。

除此之外，该专家还建议效仿发达国家，设立土壤“超级基金”。资金来源可从工业指标和商业指标中提取，采用政府性信托基金运作模式，专人投资管理，独立核算。

让公众知情，接受社会监督

新华网2014年的报道显示，早在2008年常州市就已经启动了土壤污染调查及修复，2014年常州市已经完成了两批共75块场所的污染情况摸底调查，应该说常州市谋求向绿色发展转变，毒地治理抓得早，治理意识也很到位。但“常外毒地”事件一经爆出，此前政府的辛苦和努力被淡化，政府形象在舆论层面留下经久不去的负面标签。

城市建设用地中，那些让人居住和逗留的房地产开发项目，哪些建于曾经的“毒地”之上?公众很难知情。相关网站上找不到足够的信息，开发商的宣传也未见明确提示。正因为如此，许多人居住多年之后，才知道动用几代人积蓄外加贷款所买的房子，竟建在“毒地”之上，其愤懑可知。

因此，地方政府可考虑将“居住环境安全信息公开”制度化，并纳入政府网站服务指南等栏目。对于已经启动修复的毒地项目，对媒体、公众关于二次污染和除毒不尽等问题的质疑，要尽快、正面、客观回应，不回避问题，积极主动解决问题，避免公众猜疑进而谣言四起，让政府成为众矢之的。社会监督作为制衡开发商不当行为的力量，也是政府主导城市毒地开发真正走向绿色循环的重要支持，更是激发全社会关注和参与土壤污染治理的必要途径。