危机管理三步曲

■宇 萍/文

危机管理三步曲

■宇 萍/文

“信访”一词最早出现在1963年12月制定的《信访档案分类方法》中，此后，“信访”一词开始被公开和广泛使用。2005年1月10日，国务院颁布的《国务院信访条例》中第二条明确指出，“信访”是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。目前，我国的信访制度已泛化为公民、法人或者其他组织向各级各层次的专门信访部门和各级人大、政府、法院、检察院及其所属的信访部门反映情况，提出意见、建议，主张权益并要求有关机关予以处理的综合性活动。随着时代的发展，人们也渐渐地将“信访”称之为“上访”。

一、集体上访的困境及其异化的危害

（一）集体上访产生的原因

相比较常用的司法维权方式来说，为何有些民众更偏向于借助上访的形式来解决自身的问题？关于这一问题，已经有众多专家学者和政府部门工作人员给出了答案。有专家认为，上访是民众理性选择的结果，在上访中看不见的阻力会减少，并且更容易突破层层关系网的阻碍，有助于访民更直截了当地将自己的诉求转达给政府；另外一个原因就是中国的历史传统，中国人存有“清官情节”，认为“告御状”和“拦轿喊冤”等诸如此类的途径比法律更可靠更为直观，把希望寄托在遇到“包青天”身上；当然，还必须指出的是，中国现有的司法体制权威性不足，司法程序过于冗长，对急于求成的民众来说，无论是经济成本还是时间成本都太高，“耗不起”使民众更倾向于借助信访途径维权。凡此种种，众多原因最终导致了信访成为当前民众维护自己权益、表达利益诉求的重要途径。

然而在上访活动中，相比较个人上访而言，民众为何又更偏好集体上访？因为较集体上访而言，个人上访似乎显得“势单力薄”“不成气候”，表达的利益诉求容易被忽略。而集体上访由于其具有声势浩大、影响广泛、“众人拾柴火焰高”等特点，从而无论是在高层政府还是在基层政府都会很快引起重视，产生立竿见影的效果。除此之外，民众偏好集体上访的另一重要原因就是个体在“法不责众”的侥幸心理下参与集体上访，更容易在群体的庇护下分一杯羹。

（二）集体上访的困境

中国属于典型的“压力型信访体制”，所谓的压力型体制，不同学者针对所研究问题的不同分别给予了不同的内涵，例如荣敬本将其概括为：一级政治组织为实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分配方式和物质化的评价体系。杨雪冬将其概括为：上级党委政府用“加压驱动”“一手乌纱帽，一手高指标”的方式来推动主要工作完成的机制和手段。我们认为压力型体制是指上级在经济工作或者社会工作方面给下级施加任务的一种体制。信访处理作为政府部门工作人员社会工作的一部分，必定成为上级对下级的考核标准之一。国务院《信访工作条例》第七条规定：各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系，但其实现实生活中却发生了异化。条例规定要将“工作绩效”纳入考核标准中去，也即将信访问题解决的效率纳入到考核标准中去，但是在现实生活中，却异化为“零上访”也即不准出现问题，也即我们所说的“一票否决制”，“压力型信访体制”由此产生。

在压力型信访体制之下，基层官员为了保住自己的乌纱帽，千方百计地把集体上访事件的影响降到最低，部分官员有时为了“息访”甚至无原则或无底线的让步来满足上访者们的无理要求。这种负面的示范效应，无疑破坏了社会正常的利益分配格局，使那些通过合法途径维护自身权利的人产生一种强烈的不公平感。这样，原本是为了维护社会稳定的制度却给社会带来了更多的不稳定因素，这是集体上访的困境之一。

另一方面，在我国现存政治体制内，国家赋予信访部门的权力是非常有限的，它的功能类似于一个“安全阀”，是民众“诉苦”的一个渠道。信访部门通常在“后台”将这些信访案件依据“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则将这些案件转送到有权处理的行政机关。但是普通民众并不清楚具体操作，仍将希望全部寄托在信访部门这一“相对独立”的机构之中，加之中央给基层信访部门的巨大信访维稳压力，从而造成了基层信访功能有限性与压力型体制下高强度工作的信访困境。

（三）集体上访异化的危害

根据《信访工作条例》，集体信访本身是允许的，因而经过合法途径正常表达利益诉求的集体信访是体制内公民权益救济的必要通道，对畅通民意表达、维护民众权益都是必要的，也不能对此采取一概敌视的态度。真正有问题的是，集体信访的异化，也即那种并未按照法律法规所规定的程序进行的集体上访，通常被称之为“非正常访”或“非访”，例如在政府大楼门口集体下跪、堵塞交通、围堵政府工作人员和党政机关等等，都可能造成恶劣的社会影响并导致矛盾的激化。因此，集体信访的“变异”可能会影响政府部门的正常工作秩序，可能损害党和政府在人民群众心目中的良好形象，也可能会扰乱社会正常秩序和风气，这些危害更多是潜在的，更有甚者会带来实质性的危害。

二、危机管理的实施路径

关于如何解决集体上访这类事情，目前我国已经有许多专家学者以及政府部门工作人员提出了许多相当可行的办法，有学者提出要建设信访预警机制，对信访制度进行改革，严格执行群众上访程序，还要加强基层领导班子建设，畅通民意表达渠道等等。在这里我们引入一种新的应对办法，也即危机管理三步曲理论：预防、诊断和干预。该理论由匹兹堡州立大学教授托比.卡什及其助手约翰.达琳共同提出，并于1998年发表在《领导能力和组织发展》月刊上，其出发点是为了提高公司应对商业危机的能力，指出我们要在承认危机的基础上，理性地将危机分为潜伏、应急处置和舒缓阶段。就危机处置来说，应在不同的阶段分别采取预防、诊断和干预等措施开展针对性的应对方法。

（一）预防：建立集体上访预警机制

古话说“安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡”“防患于未然”“未雨绸缪”“圣人治病治于未发时”，就是指在危机还没来得及发生的时候就将其消灭，这是成本最小的，但往往也是最容易被忽视的一步。执行好这套预警机制需要有以下几个方面的配合，分别是信息收集、过程规划和决策执行。

1.局势预测

局势预测是指根据收集到的信息对有可能出现的集体上访形式以及可能参与集体上访事件的人进行预测。要执行好这一步，一个相当重要且必不可少的环节就是要做好情报收集工作。情报收集工作有两个方面的作用，一个是通过收集情报，对那些有可能会引发集体上访的事件例如拆迁、征地等活动进行预测，预测哪些人有可能参与集体上访，在集体上访还未形成火候的时候就将其熄灭；另一个是通过收集大量的情报，对所管辖范围内民众的信息做到了若指掌，一旦发生了集体上访事件，就能够立即调动相关人马，有针对性地从事息访活动。

2.应急预案

应急预案是指当事情并没有按照常规路径发展的时候可供选择的方案。应急预案不仅能够为有效应对各类突发事件提供迅速、有效、有序的行动方案，更重要的是，应急预案还成为建立健全应急管理体制、机制、法治的重要抓手，它在帮助我们处理危机事件时有不可替代的作用。一个良好的应急预案依赖于一个良好的情报收集工作，以及根据所收集的情报所进行的较为准确的局势预测。

信访部门亦或是其他群众可能发动集体上访活动的地方，都应当根据预测到的局势，建立一系列的可供选择的应急预案。例如在重要的时期，各地信访局可设置一组人员，密切关注近期多次重访的群体，一旦发现对方有所异常，立刻采取行动。

3.情景分析

情景分析试图去仔细地描述那一系列可能出现的最终状态，或已做选择所可能带来的结果。情景分析也是假设事件的发展顺序，然后把注意力集中于因果关系和决策点之中。情景分析包括考虑可能出现的最好的或最坏的情况，也包括预防、促进或阻碍情景出现的备择方案。

根据所处情景的特征不同，可能会衍生出各式各样的结果，这大概类似于一个树状图，在每一根树杈上都能够衍生出几根新的树杈。我们在进行情景分析时需要时时刻刻提醒自己的就是“细致”，要尽可能地预估出每一种可能出现的情景也即新的树杈，在处理集体上访事件时，预计出最好的情况和最坏的情况，每当事态往坏的方向发展的时候，就立即采取相应策略把事件往好的方向上调整。有些人喜欢说“计划赶不上变化”，从而就不为未来做任何的计划，其实这是一种相当错误的想法，我们应该对未来有所计划，当事情没有按照计划发展的时候我们可以对计划进行调整，从而在总体上掌握控制权。

（二）诊断：集体上访的症状有哪些

诊断是指当预防集体上访事件失败的时候，相关部门尤其是信访部门要及时准确地诊断出集体上访的症结所在，也即他们上访的利益诉求有哪些、上访主体的构成情况如何、他们正在采取哪些行动并且程度如何、事件涉及到哪些部门等等。

想要做到良好的诊断，有许多的方法。其中最直接、也最常用的方法莫过于信访部门工作人员在接访的过程中与上访人员真诚的沟通，在沟通的过程中对集体上访事件进行诊断。值得注意的是，与个人上访不同的是，集体上访事件要比个体上访更复杂，涉及的人员会比较多，利益诉求彼此之间也会有些许差异。其次，如果在诊断的过程中能够获得专家学者的帮助，得到他们的宝贵意见，那将使诊断的结果更加科学准确，也为他们在后期提供解决方案时提供便利。

我们要赋予体制更多“人情味”与“法治化”，仔细甄别每一次集体上访的异同点，在诊断过程中，尤其注意要诊断清晰这样几个问题：一是当事人的诉求是否合理，二是当事人所使用的方式是否合法。根据此二者判断结果的不同，会影响下一步具体的干预措施。

（三）干预：集体上访事件的解决

相关理论认为，危机发生的前24个小时是最为关键的，如果相关政府部门在24小时内没有妥善的处理矛盾，没有迅速地给公众提供真实有效的信息，就会被认为“难脱干系”。应对危机时一个非常重要的步骤就是充分利用“交流”。信访部门必须迅速地组织接访进行交流、分享信息。对于信访部门来说，在集体信访事件发生时直接进行干预也许并不容易，因此在预案阶段就列出一些参数就显得尤为必要了。

1.建立危机管理小组

从县级政府到中央政府，都设有专门的信访部门，从理论上说，信访部门是受理上访的专门机构。但信访部门在现在的科层体制中却处在一个比较尴尬的地位：任务重而人手少，牵涉广而权力小。不少地方的党政领导认为信访部门的工作是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。看起来信访部门什么事情都要管，但经常是许多事情都管不了，它更像是一个信息中转站和一道情绪安全阀，具体问题最后如何处理仍取决于批转对象和上呈对象。

当前各级信访部门可采取的做法是成立专门的接访小组，而且这个小组中的成员可以来自不同的部门，特别是要涵括重点信访部门的行政人员。值得注意的是，这个小组可以是一个非常设的小组，但必须不定期碰面以及执行严格的规章程序，建立一个这样的小组则更有利于解决集体上访事件。

2.采取有效策略进行危机干预

集体上访事件对于双方当事者来说其实是一场博弈。在这场博弈之中，究竟谁能获得最终的胜利，取决于双方在博弈过程中所采取的策略。而双方的这种博弈关系可以被概括为三种类型，分别是争斗者-防御者模型、冲突螺旋模型、冲突的结构变化模型。根据博弈双方所处关系的不同，可以采取不同的策略进行干预。

通常而言，集体信访者在开始的时候往往采取那些比较温和、风险比较小的行动，当这些行动不起作用的时候，他们便会加大赌注，直到政府部门做出让步或是上访成本超出所追求的目标时方才停止。在这个过程中，政府部门始终扮演着防御者的角色。但其实在现实生活中，政府部门很少是处于被动地位的。信访者与政府之间的关系更像是冲突螺旋模型，即冲突双方螺旋式的采取新措施对抗对方，这个冲突一旦开始，便很难结束。还需要注意的是，集体上访者和信访部门的关系还受诸多因素的影响，会使两者的关系发生波动，这些因素包括心理的变化、群体的变化和社区的变化等等，我们此时将这种关系视为结构变化模型。这个时候我们需要做的，就是妥善地处理好这些自变量，从而控制因变量。

三、危机管理应用的优点与局限性

（一）优点

将危机管理三步曲理论应用到集体信访事件的解决机制中的一个很明显的优点，就是可以时刻向我们灌输一种“待命”的理念，让我们做到居安思危。我们在处理信访工作中一个很大的问题就是不问不管，不发不动，缺乏一种危机意识或者待命意识，在偶尔的有所作为以后，在接下来的相当长的一段时间里就又开始消极待命了。危机管理三步曲理论不仅能够使工作人员时时持有一种危机意识，并且还能够使工作人员时时更新工作方法。

其次，我们现在办事都主张效率和效果，政府部门办事给民众最深刻的一个印象就是有效果但是没有效率，有时甚至是没效果也没效率。危机管理三步曲理论来自十分注重效率的国外商业领域，由此我国通过借鉴国外商业领域的危机治理理论，结合我国现如今的国情和社会特点，打破意识形态和思维的界限，突破壁垒，找到更好的解决办法，从而能够既有效率又有效果地解决集体上访事件。

最后，危机管理理论具有很严密的逻辑性，做到了层层递进、衔接有序，能够帮助我们从源头上化解集体信访问题，并且能够帮助我们对局势进行准确地研判，迅速采取有效措施，整合相应资源，消除集体信访的负面影响。

（二）局限性

首先，危机管理三步曲原本是被应用在商业公司之中的，商业公司的一个很大特点就是具有灵活性，有任何一点不适当的地方都可以迅速进行调整，然而中国纷繁复杂的政府机构却具有难以撼动的稳定性，任何一项活动都要经过严格的审查程序，单就成立信访部门的应急小组来说，都存在很多体制障碍，需要报多部门审批。因此，为有效解决这个问题，我们可以对信访体制进行改革，赋予信访部门更多的灵活性，简易审批报备程序，在某种程度上类似于企业的“自负盈亏”。其次，俗话说“谋事在人，成事在天”，很多时候一件事情能不能做成功，与执行者也有很大的关系。再美好的制度，若是交由不适当的人来执行，那往往也是事倍功半，没有效率也得不到良好的效果。我们“打铁还需自身硬”，光有良好的制度和方法还不行，还需要提升本部门工作人员的道德素质和修养，将“官本位”转化为“民本位”。最后，就如同很多其它制度一样，该制度在具体的执行过程中也定会遇到潜在的、尚未发现的困难，需要我们一步步去发现、去解决。

四、结语

信访制度和信访部门由来已久，作为独具中国特色的制度和部门已存在了约五十年。未来此二者应当何去何从，学术界尚说法不一，有人说该制度不符合我国现在法治社会的发展要求，必然要被淘汰，该部门也将随之消失；也有人说，该制度十分符合我国独特的国情，起到了党密切联系群众的效果，在未来还将发挥更大的作用，目前只需要对其进行小修小补，加以完善即可。

我们认为在短期内信访制度和信访部门不会消失，那么作为一种存在的制度和部门，只要其存在一天我们就有义务有责任将其完善，使之发挥更大的作用。目前，在信访活动中，集体信访较为棘手，政府部门对此也多无计可施，因此我们引用国外先进的理论，也即危机管理三步曲理论，通过预防、诊断和干预有效的应对集体上访事件，通过预防使集体上访消失在萌芽状态中；通过诊断将那些未预防住的集体上访诊断透彻，为干预做准备；通过干预，使已经发生的集体上访事件得以平息，争取损失最小化，利益最大化。

（作者单位：中共浙江省委党校）