关于我国水污染“费改税”的可行性研究

李 兰 杨新标

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院， 哈尔滨 150028)

关于我国水污染“费改税”的可行性研究

李 兰 杨新标

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院， 哈尔滨 150028)

全球水资源污染问题十分严重，利用水污染税解决水污染问题也顺理成章成为广大学者研究的热点领域。本文在对我国水环境和水环境污染现状的分析的基础上，揭示了我国排污收费制度征收范围不全面、费款征收不到位、收费标准不合理与收费效果不明显等问题，在分析征收水污染税的优越性与可行性的基础上，提出了我国制定水污染税的总体方案。

水污染；排污费；费改税

1 研究背景

我国地域广袤，国内有诸多河流、湖泊，整个水系四通八达，储水量丰富，从表1可以看出我国的水资源总量还是很大的，我国水资源总量排在巴西、俄罗斯、加拿大、美国、印度尼西亚之后，居世界第六位[1]，但是我国人口规模大，经济增长对资源的依赖程度过大，而且不重视对水资源的管理与保护，导致我国目前存在水资源污染严重，平均每人占据的水资源量非常有限，还有部分区域存在水资源紧缺的问题。国际上是通过人均占有量这一指标来评估某个地区或者国家的水资源充沛情况。

一般是依据每人平均占据水资源的总量少于3000 m3、2000 m3、1000 m3以及500 m3依次划分，并且界定为轻度、中度、严重以及极度这四种不同的缺水程度[2]。按照上文提及的划分标准，如表1所示，国内近年来始终处在缺水的状态，人均占有量远远少于国际均值，成为国际上缺水最严重的国家之一。除了水资源短缺，由于我国现阶段经济增长对资源的依赖程度过大，而且不重视对水资源的管理与保护，导致我国目前存在水资源污染严重，且污水排放分散，水质波动较大且污水类型复杂。

表1 2000-2014年期间我国水资源有关情况

数据来源：中国环境统计年鉴(2015年)

2 排污收费制度存在的问题

我国在执行排污费制度之后，环境保护工作获得了显著的成果，如为治理环境污染提供了财力后盾、实现了节能减排的效果、完善了污染监控系统等。然而由于排污费自身存在的不足，已经难以满足治理水污染的需求。

2.1 征收范围不全面

我国排污收费制度规定，只要是向生态环境中排放的污染物超标的，以及给环境带来污染的行为，都要缴纳排污费。然而受到征收范围的约束，未包含所有的排污行为，基本只对大中型企业和部分事业单位收费，而对居民生活污水收费的标准不明确，其他民营、乡镇企业的征收力度也不是太大。这种不公平的状况会影响经济生态的和谐健康发展。

2.2 费款征收不到位

企业的生产行为在为企业本身取得利润的同时，还对所在地的经济发展起到巨大的推动作用，是当地相关部门收入的重要组成部分。所以，在征收排污费过程中很可能会出现地方保护主义，造成费款征收效果较差的情形。有些地方部门更是过分的“保护”当地排放污染物的企业，不对他们的排污行为收费，从而使费款征收额不足。生态环境的治理和保护是一种持之以恒的行为，而当地政府无远见的短视行为，容易导致费款的征收力度不够、环境治理的财力不足，如图2所示，排污费征收完全难以弥补污水治理资金，使环境的不断恶化。

图1 排污费征收总额与污水治理资金的使用趋势

数据来源：中国环境统计公报(1995-2015年)

2.3 收费标准不合理

根据水资源补偿的基本规定，企业排污行为承担的治理水污染成本应该包含下面几种：第一，用于治理污染物的直接损耗。这方面的成本主要包括大量治污技术的研发费用和机器设备的购买、使用和维护成本。相应的水污染治理成本是有水排污行为的企业要承担的基本费用；第二，“负外部性”所带来社会损失。环境的破坏会使当地的经济发展动力下降，没人愿意投资，劳动力外流，这些负外部性会严重阻碍社会经济的健康发展。这两个方面的成本都需要污染环境的企业来承担，而按照我国现行的排污收费标准，如表2所示，根本无法弥补这些成本。

表2 污染物排放费用的征收标准

根据我国排污费实施以来的情况看，征收的标准太低，抵消不了环境污染的负外部性成本。依据《全国环境统计公报(2014年)》统计的数据，2014年，我国除了投资5463.9亿元在城市环境保护治理设施上外，直接用于工业污染项目的投资额就达到997.7亿元，而同时期我国排污费收入仅为186.8亿元，对弥补环境污染带来的社会成本来说算是杯水车薪。

2.4 收费效果不明显

排污费的征收虽然取得了一些减排效应，但是这些效应不是很显著，如图2所示，工业三废的达标率还是呈上升趋势的，但越来越缓慢。这主要表现在以下几个方面：第一，由于收费标准和执行力度的不到位，导致收缴的排污费不能及时入库，环保专项资金不能及时到位，使得环境的治理工作不能顺利有效的进行，环境治理的效果大打折扣。第二，因为排污费款能够列支，企业经常将他所承担的排污费列支于生产成本当中，再将其算入产品的成本之中，如此这般，就可以把排污费巧妙的转移到消费者头上，这样排污费刺激企业、激励其减少污染行为的效果就不能达到。第三，和税收制度相比，排污收费制度不论法律地位还是强制性方面，都不能被轻易接受，这使得排污费制度的实施困难重重，无形间削弱了排污费对治理污染的效果。

图2 工业污染排放情况

数据来源：中国环境统计公报(1995-2015年)

3 水污染税的优越性

3.1 增强税费征收执法刚性

开征水污染税，从立法层次上对水污染税的征收进行规定，从根本上来说，能够彻底解决排污费征收过程中寻租现象，减少腐败行为的发生，提升市场经济的公平性。通过法律的形式，征收水污染税，纳税人由一般责任人变为法定义务人。换句话说，水污染税的要求比排污费高得多，不管是对纳税人、征收程序、税率和纳税期限来说，都具有很强的刚性，不容许有特殊行为的发生。

3.2 符合财税体制改革趋势

十八届三中全会以来，费改税问题继续作为了财税体制改革的焦点。环保费改税的实行，使环境保护措施从行政法规提高到法律层次，这使得其征收的法律效力得到强化。同时提高对污染物排放的征收标准，倒逼企业提高治污减排的自觉性，进而促进税务体制的统一。征收环境保护税，不仅符合我国财税体制改革的趋势，也符合全球发展的趋势。世界上，经济发达国家经历了先污染后治理的发展过程，深刻体会到了环境污染带来的负面效应，他们更加重视生态环境的保护和资源的节约，因此他们的环境税收体系更加完善。作为世界上最大的发展中国家，也是第二大经济体，我国对全球环境的保护有着义不容辞的责任。承担一个作为大国应有的对世界的贡献，进一步融入国际大环境、大趋势是以后的发展目标。党的“十八大”重新强调了生态文明建设的目标，力争建立生态环境、经济和社会的全面健康可持续发展。因此，开征水污染税，尽早建立并完善我国的环境税收体系，促进节能减排工作的进行，促进产业升级和经济健康发展，发挥生态税收的杠杆和环保作用迫在眉睫。

3.3 可以降低征收管理成本

当前我国环保部门中的工作人员数量过于庞大，环保系统人数从1999年95 562人增加到2014年的21.5万人，增加了一倍多，表现出一种迅速的上升态势。依据相关专家的估算，基层从事环境保护的人员当中，一线收费的人员有1/3之多，数量巨大的环保从业人员的给排污费征收带来了庞大的成本。如果开征了水污染税，那么原先收取排污费的工作将从环保部门转移到税务部门，具有重复职能的职位撤销，减少人员数量从而减少人员支出成本。与此同时，两个部门各司其职，税务部门利用原有的征管力量征税，同时环保部门的人员从事环保工作，两部门各自发挥自己优势，并加强合作，这定能大大减少征管成本，提高环境治理的效果，同时也方便了纳税人，提高了工作效率。

3.4 污染控制效果更加明显

开征水污染税是基于税收具有的“双重红利”效应和“污染者付费”原则，而水污染税的开征能起到如下作用：第一，治污款项筹集效应。征收水污染税能够起到水污染治理的作用，在环境保护的同时，征收的税款可以弥补我国当前排污费征收与治理污染成本的巨大差额；第二，提高政府的独立性。税收具有中性原则，如果增加了水污染税收入，这样就可以使政府减少对其他税收的依赖程度，提高政府的独立性，促进环境政策的顺利实施。

4 水污染费改税的可行性

水污染税的征收符合国内外发展的大趋势，我国现阶段进行水污染费改税具有较大的可行性，主要表现在以下几个方面。

该空调控制系统设计的主要目标是实时掌握大型公共建筑物内外环境参数、室内人员的期望环境参数以及空气调节设备的工作状况，在进行数据挖掘获得期望环境参数的同时，与测试参数进行整合分析，制定合理的控制策略以提高环境的热舒适度.

4.1 理论基础较为成熟

从“外部性”理论、庇古税，到“公共产品理论”、“谁污染，谁付费”原则及“双重红利”理论，和环境保护相关的税收理论不断丰富完善，人们对环境税的认识更加深入，这些都为水污染税的开征提供了理论基础。

从理论上来说，水污染税和排污权交易都能够有效的缓解当前日益紧张与日益严重的水污染问题，这两种制度各有千秋，最适合搭配使用。从短期实施的可行性来说，水污染税比排污交易制度需要的成本更低些，因为开征水污染税仅需要在现行税收制度和征管制度条件下实施，其他方面的成本相对较低。相对来说，污水排放权交易实施的条件要求非常高，需要完善的基础设施和法律体系，在现在经济技术条件下，很难界定配额的分配。因此，从理论上来说，水污染税的引入，无疑是解决我国日益恶化的环境问题的一剂良药。

4.2 具备一定制度基础

(1)具有完备的法律法规体系。自1979年颁布了《环境保护法(试行)》后，我国相继实施了一系列和排污收费制度相关的法律制度，其中意义重大的两部为2003年实施了《排污费征收使用管理条例》等配套法规、2008年重新修订《水污染防治法》，可以看出，这些法律的制定和实施充分说明了国家重视环境保护，看重水污染治理工作。我国日趋完善的水污染防治法律法规将为环境保护费改税向纵深地带挺进“铺路搭桥”。

(2)试行的水污染补偿机制为开征水污染税积累了经验。我国大部分地区目前采用的是排污收费制度，可是因为该制度存在各种各样的不足，不能为我国水污染治理提供充足的资金保障。所以，在我国水污染问题日益严重的条件下，一些地方首先试行了水污染补偿制度，这种制度具有和水污染税制度相似的性质，它的实施取得了良好的效果，而这项制度的实行为我国开征水污染税提供了丰富的制度经验。

4.3 征管具有可操作性

(1)排污收费制度的操作经验。一方面，我国实行排污收费制度已经很多年，排污费的征管工作在执行过程中不断改进完善，这些经验为我国设计完善合适可执行的水污染税制度提供经验参考。另一方面，我国的税收征管体制相对完善，税收征管的经验相对丰富，是开征水污染税的实践基础。在刚开始征收水污染税的时候，很有可能会出现很前所未有的问题和难题，有了税务部门的征管经验，征管部门才能在处理问题时游刃有余，尽快处理这些问题，使水污染税的运行尽早步入正轨。

(2)多部门合作经验借鉴。在税收领域的多部门合作早有先例，有很多宝贵的经验可以借鉴。如在社会保障费的征收方面税务部门与社会保障部门的合作，在高科技税收政策方面税务部门与科技部的合作等等[3]。我们可以很有信心地展望税务部门与环保部门在排污费改税方面也能发挥各自的优势，做出良好的合作成绩。

4.4 有良好的社会基础

(1)有一个相对广泛的税源基础和良好的社会舆论氛围。近年来，我国政府和财税部门加强了纳税知识的普及和推广，提高了全国人民的纳税意识，同时伴随着人们对水资源利用紧张程度认知的逐步深入，水资源开发利用及其所引发的生态环境问题将备受关注，经财税部门的广泛宣传，全民的环保意识也将越来越强，为水污染费改税提供了很好的社会舆论环境。

(2)欧美各国多年来的环境税理论研究与实践活动为我国的环境税研究提供了思路与工具，为我国开征环境税提供了大量经验可供参考。

5 水污染费改税的方案选择

5.1 全面费改税

全面费改税，是一步到位的一种改革方案，主张全面停止征收排污费，改征排污税。这种改革思路的优点是改革进行的很彻底，不拖拖拉拉，而且导向很明确，理论上符合“谁污染，谁付费”的原则，现实中对所有包含污染物排放的行为进行征税，体现了税收的公平性特点。但是它的缺点也很明显，那就是改革的力度太大，磨合期可能会出现很多的问题，而且征收水污染税的技术性比较强，需要大量的税务专业人员协调合作才能完成，另外，废水污染物种类繁多，污染物分布比较散，不同的排污者面对的情况也千差万别，这些问题无疑使全面费改税的方案执行起来困难重重。除此之外，全面实施费改税后，对于如何调整原先的征收排污费的人员、如何实现环保部门和税务部门的协同作战，以及改革期间的过渡等等一系列问题，都需要各方认真的考虑，这些困难加大了全面费改税的阻力。

5.2 分步费改税

分步费改税的整体思路是把全面开征水污染税当作总体改革目标，具体改革实施要分阶段进行，开始阶段的征税对象是那些排放量比较大，并且排放量和排放废水相对稳定、征收起来便于操作的污染物，例如化学需氧量和氨氮等，剩余污染物排放还要根据原先的规定征收排污费，等到水污染税实行一定时期，积累了充足的经验以后，再在全国范围内全面实施。这种思路的优点是先易后难，分步实施，风险较小，非常便于操作，可以为环保部门调整原排污费征收人员的提供一个相对较长的缓冲期；它的缺点是显得公平性不足，在费改税的过渡期内，对有的排污行为征税，同时有的征费，税费同时存在，显得不合情理，而且可能会出现既交税又收费的情况，增加纳税者没有必要的管理成本[4]。

从中国的实际国情出发，结合各地区各行业实际情况，实事求是，分步费改税的思路可能更加符合实际情况，可操作性较强，但过渡期不应该太长，以避免产生排污者税费同交的情况。

6 征收水污染税的效应分析

文章运用可计算一般均衡(CGE)模型，通过量化的办法对征收水污染税对于经济发展与节能减排的作用展开模拟。自Harberger(1962)使用CGE模型分析了税收归宿问题以来，CGE模型在税收政策评估方面比局部均衡模型更加有效合理，逐步成为共识，CGE模型业已成为了量化宏观经济政策对经济影响的重要工具。模拟结果表明：

(1)对宏观社会经济和节能减排工作的影响。水污染税的征收非常有限的影响了实际GDP，不过却能很大的起到节能减排的效果。

(2)行业影响分析。征收水污染税能够有效的限制当前污染物排放比较多的企业生产水平，并且税率水平的不断升高，所起到的遏制效果也越显著；与此同时，征收水污染税能够有效促进排污强度较弱的行业的发展。

(3)对进出口规模的影响。水污染税的征收会降低进出口总量。征收水污染税提高了企业的生产成本，进而使产品销售价格推高，导致的出口产品竞争力下降，出口量降低，而且税率越高，降低幅度越大。和出口相对应，伴随着国内需求的降低，总进口也会出现一定幅度的下降，但比总出口的下降幅度要高，这说明征收水污染税反而会提高我国经济的相对竞争力[4]。

(4)对收入分配的影响分析。水污染税征收虽然使居民可支配收入下降，但政府收入大幅度上升。水污染税征收标准过高，必定严重影响到居民收入水平，并且与农村相比，城镇居民受到的影响还要小很多[4]。相比较居民收入而言，政府财政收入提升，政府的收入提升让政府能够有充足的财政能力有效的减小税务征收对弱势群体或居民福利的负面影响。

总的来说，模拟结果表明征收水污染税会对经济环境带来影响。征收水污染税在短期内可能会是经济的发展速度减缓，但减缓效果不明显，而保护环境、促进产业升级的效果相对来说效果更好，这些效应都是排污收费制度难以实现的，所以，分步实施费改税是社会经济发展的趋势，也是一种正确的选择。

[1] 李志富.中国水资源的特点、存在的问题及对策[J].科技信息，2009(33): 139.

[2] 黄耀欢，王建华，江东，等.基于蒸散遥感反演的全国地表缺水分区[J].水利学报，2009，40(8)：927-933.

[3] 靳东升，龚辉文.排污费改税的历史必然性及其方案选择[J].地方财政研究，2010(9)：13-18.

[4] 秦昌波，王金南，葛察忠，等.征收环境税对经济和污染排放的影响[J].中国人口·资源与环境，2015，25(1)：17-23.

Feasibility of transition from charging to taxing for water pollution management in China

Li Lan, Yang Xinbiao

(School of Finance and Public Administration, Harbin University of Commerce, Harbin 150028)

the fast economic development has given rise to a great number of environmental problems, among which water pollution is pretty severe and has brought huge obstacles for humans’ survival and development. In this paper, we described the water pollution situation in China, and pointed out that in sewage charging system, some shortcomings still existed, such as the narrow scope of charging, difficult in fee collecting, unpractical charging criterion, and low efficiency in pollution control by charging management tool. After the feasibility study of transition from charging to taxing, we put forward the general plan of taxing for water pollution.

water pollution; charges for disposing pollutants; transform administrative fees into taxes

2016-09-08;2016-11-21修回

李兰，女，1964年生，河北省安国人，教授，研究方向：财税理论与公共政策。E-mail：hsdll@126.com

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