国际非政府组织参与全球健康治理的工具研究

郭敏璐 钱 熠 张明吉 韩 璐 杨蓉蓉 王泳仪 邱晗波 王 伟 严 非 侯志远

复旦大学公共卫生学院 卫生部卫生技术评估重点实验室 国民健康社会风险预警协同创新中心 上海 200032

·专题研究·

国际非政府组织参与全球健康治理的工具研究

郭敏璐*钱 熠 张明吉 韩 璐 杨蓉蓉 王泳仪 邱晗波 王 伟 严 非 侯志远

复旦大学公共卫生学院 卫生部卫生技术评估重点实验室 国民健康社会风险预警协同创新中心 上海 200032

非政府组织在全球健康治理中发挥着日益重要的作用。本研究筛选了10家在全球健康事务中有重要作用的关键非政府组织，总结非政府组织参与全球健康治理的工具，包括：“产生知识和证据”、“合作”、“参与”、“协商一致”、“透明性”、“组织建设”、“制定政策或战略方向”、“责任”和“规制”九个维度。实施型、倡导型、支持型和综合型非政府组织在参与全球健康治理的工具选择上具有共性和各自侧重点。中国应努力培育本土非政府组织，同时应注重其“透明性”、“参与”与“合作”。

非政府组织； 全球健康治理； 工具

全球治理强调多元主体(超国家组织、国家、政府间组织、非政府间组织和公民个人等)通过多样化的合作形式共同解决全球问题。其中，作为国际社会的新兴行为体，非政府组织(Non-governmental organization，NGO)在全球治理中扮演着重要角色，它广泛参与了全球治理过程，体现了全球治理的价值和发展趋势。[1]NGO是非政府的、非营利导向的以公共利益为目标的组织。作为全球健康体系的关键参与者，NGO具有全球健康治理的丰富经验，在传染病、慢性非传染病、妇幼健康、医学研究与人才培训、公共卫生设施建设及促进饮用水安全等领域都具有重要贡献。[2]随着经济社会转型，我国NGO也处在转型时期，从目前的阶段看，中国非政府组织的国际化水平与西方国家非政府组织相比仍处于初级阶段，存在倡导功能薄弱、外部环境缺失、参与全球健康较少等问题。[3-5]本研究挑选在全球健康事务中有重要作用的关键NGO，总结NGO参与全球健康治理的工具，为中国NGO参与全球健康的战略制定提供借鉴。

1 资料与方法

1.1 研究对象

本研究借鉴世界银行对NGO的分类原则，将NGO分为四类：实施型、倡导型、支持型、综合型。实施型组织(Operational NGO)指针对需方提供健康服务的项目实施性组织；支持型组织(Supportive NGO)指针对供方能力发展的支持性组织，比如培训、卫生系统强化等；倡导型组织(Advocacy NGO)是针对政策制定者或社会意识的倡导性组织；综合型组织(Comprehensive NGO)为兼具上述特征的组织。

在与世界卫生组织(World Health Organization，WHO)有官方合作的206家NGO名单及专家建议的与全球健康有关的非营利机构中，根据其规模、机构地点、辐射地域、服务领域、主要项目、影响力、信息可获得性、与全球健康的相关性，通过小组讨论和专家咨询，从每一类型中筛选出2～3家代表性NGO，最终共选取10家作为研究对象。

1.2 资料来源

各NGO官方网站(含网页信息及下载文件)、相关文献研究及搜索引擎中的相关报道。

1.3 分析框架

根据相关文献研究[6]结合各组织实际情况总结出本次研究的治理框架，并根据主题框架进行不同NGO的信息提取、整理和比较。

1.4 分析方法

使用MAXQDA软件，按照主题和亚主题编码、归类，进行归纳性的描述、整理和分析。

2 结果

2.1 筛选出的10家NGO基本情况

入选的10家NGO中，实施型组织有救助儿童基金会(Save the Children Fund，SCF)和国际狮子会(International Association of Lions Clubs，LCI)2家，SCF 通过教育、卫生服务、提供经济发展机会以及灾后应急援助以改善发展中国家儿童的生活，LCI则是世界最大的社会服务机构；支持型组织有阿迦汗基金会(Aga Khan Foundation，AKHS)、国际医疗团(International Medical Corps，IMC)和人口理事会(The Population Council)3家，以AKHS为例，其主营对健康领域的活动提供支持，并运营着200多家医疗卫生机构，它为超过100万的人群提供或支持初级卫生服务，是发展中国家最大的综合性私有非营利卫生服务系统；倡导型组织有世界心脏联盟(World Heart Federation，WHF)和全球健康理事会(Global Health Council，GHC)2家，WHF通过政策决策、思想交流和实践经验分享、推动科学知识转化来应对心血管疾病；综合型组织有世界家庭医生组织(World Organization of Family Doctors，WONCA)、非洲医疗和研究基金会(African Medical and Research Foundation，AMREF)和家庭健康国际组织(Family health international，FHI)3家(表1)。

表1 所选NGO的基本信息

(续)

2.2 NGO参与全球健康治理的工具

NGO在全球健康领域发挥重要作用，那么他们是如何发挥作用的。本研究通过NGO外部合作和内部治理等角度，剖析NGO的项目活动、与其他部门的合作以及自身建设等，来总结NGO参与全球健康治理的工具，其中通用治理工具指的是总结分析中发现的2家及以上的NGO均有采用的治理工具，个别NGO特定治理工具指的是仅有某家NGO所采用的特有的治理工具(表2)。

在表2的九个维度中，“产生知识和证据”、“合作”、“参与”、“协商一致”、“透明性”五个维度主要涉及外部治理，“组织建设”、“制定政策或战略方向”、“责任”和“规制”则多与内部治理相关。本研究主要关注外部治理，所以通过“产生知识和证据”、“合作”、“参与”、“协商一致”、“透明性”五个维度来具体说明。

“产生知识和证据”维度包括两个环节，首先产生循证知识，之后进行传播或倡导来扩大组织的影响力，并实现健康促进的目的。循证知识的产生可依托于开展研究、评估，如家庭健康国际组织(FHI)就是一家典型致力于研究的机构，通过卫生服务研究来提升卫生服务的可及性和质量、评估公共卫生干预效果并强化卫生系统，通过经济学比较研究为决策、项目设计及推出新的产品和服务提供依据。此外，在生殖健康和艾滋病预防领域进行社会和行为科学研究，探讨行为的社会、文化、性别和政治背景。在艾滋病领域，FHI开发并实施行为监测调查(behavioral surveillance surveys，BSS)与生物和行为监测调查(biological and behavioral surveillance surveys，BBSS)，以此类横断面调查为工具来追踪艾滋病的危险行为，预警艾滋病的流行情况。这种监测调查可以提供艾滋病在一个国家传播的关键信息，从而为当地制定艾滋病防控相关政策以及相关项目的实施奠定基础。传播知识和证据的形式包括在研究和项目评估的基础上形成声明、出版物、指南以及手册，举办会议、论坛等。多数NGO都有其正式的出版物，有期刊、基于项目的总结报告以及与其他部门的联合出版物等多种形式。对于倡导型组织世界心脏联盟(WHF)，各种会议、研讨会和论坛是该组织参与全球健康治理的重要方式，通过个人、社区和对病人服务的干预进行信息传播，为心脏病医师和公共卫生专家分享知识、与同行交流经验提供全球平台。

表2 NGO参与全球健康治理的工具

NGO开展项目需要与捐助者、国际组织、其他NGO、当地政府和医疗机构、服务对象之间建立广泛合作。“合作”维度可从不同合作对象进行解读，不同角色的合作者在项目开展中承担不同的职责，以人口理事会(The Population Council)为例，其在全球开展研究来改善以下三个方面的政策、项目及产品：HIV，贫穷、性别和青年，生殖健康。在计划生育领域，它开展了一项研究，即加强意外怀孕项目的证据研究(Strengthening Evidence for Programming on Unintended Pregnancy，STEP UP)。该研究旨在帮助提供最有效的自愿计划生育服务，开发、测试并引入新的避孕措施，与世界各地的合作伙伴开展合作以促进生殖健康服务的普遍可及。该项目需要开展研究，并通过监测评价、共享经验和扩展影响来将其转化为政策。建立网络、培育伙伴关系是实现该项目目标的必要环节。它与主要合作伙伴开展合作和网络活动，并不断与各组织形成新的伙伴关系。该项目中的5个合作伙伴分别承担不同责任和任务(表3)。

表3 人口理事会(The Population Council)某研究项目合作者及其责任

虽然“合作”是开展项目和扩大影响力的很好方式，但在NGO发展初期，寻觅合作伙伴并建立稳固的合作关系并不容易，以世界家庭医生组织(WONCA)的WHO联络人制度为例来说明如何发展合作关系。WONCA将WHO作为其关键的潜在合作者，但是成立初期的WONCA是一个几乎没有影响的非常小的NGO，很难与WHO建立联系。因此，WONCA采取了一个非常明智的策略：先建立私人、非正式的联系，然后逐渐转变为正式联系。现在WONCA在WHO设立联络人(WHO liaison person)，该联络人负责其与WHO的所有联络活动，这种联络人制度已成为建立和维持与WHO良好合作关系的正式途径。WONCA的WHO联络人制度已经成功地为WONCA创造了许多新机遇，来支持和影响WHO全球健康政策的制定以及全球健康项目的实施。目前，WONCA已成为WHO的关键合作者之一，在全科医学和初级卫生保健领域影响力越来越大。

此外在“合作”维度中，又有不同的工具用于维系利益相关者之间的联系：控制关系具有权威性、命令性，具有直接能力来迫使关系之间具有问责制，例如通过正式的法令或管理条例；协作关系与控制关系类似，都使用更为正式的工具，但协作关系不具备直接式命令和控制关联；合作关系是基于建立共同的价值观、目标，或共同的利益取向，双方平等地进行合作，但没有像控制关系与协作关系有正式的措施，并且在双方关系中一方起主导作用；沟通关系是利益相关方之间最非正式的关系，意图仅在于促进对话和信息交流。

“参与”维度涉及利益相关者的参与、社区和居民动员以及志愿者参与。在参与全球健康治理中，NGO自身的人力是有限的，因此动员多方参与，能够充分盘活资源，发挥共治的力量。其中阿加汗基金会(AKHS)和国际医疗团(IMC)都具有志愿者治理方面的优势，除了领取报酬的专业员工外，机构依靠志愿者的能量、奉献、技巧，无论志愿者或专业员工都是NGO成功运作必不可少的部分。社区动员方面，在非洲实施项目与活动的非洲医疗和研究基金会(Amref)使用多种社区敏感度高的渠道和方式来动员社区和居民的参与，包括：(1)与基于社区的机构和社区卫生工作者合作；(2)露天社区活动，县区级和亚县区级的利益相关者会议和社区论坛；(3)广播谈话节目，电影放映，音乐和戏剧表演，社区剧场团体等；(4)宣教和交流材料:海报、传单和时事通讯；(5)村落间比赛；(6)设置村卫生日；(7)入户拜访等。

虽然“合作”与“参与”可对NGO自身力量起到很好的扩充作用，但不同的合作与参与对象也可能导致意见不一致，因此通过协商达成共识非常重要。“协商一致”这一维度通过举办会议、研讨会和交流沟通等多种形式达成一致性意见。除了常规的协商形式，随着电子媒介的发展，在线建议、反馈或满意度报告更能及时地表达意见，救助儿童基金会(SCF)和国际狮子会(LCI)两家实施型组织均有满意度方面的调查和反馈。

“透明性”维度主要指组织对于信息公开的政策，以及公众对于组织信息的可及性。成功的NGO往往具有良好的透明性，两家颇具国际影响力的NGO——世界家庭医生组织(WONCA)和救助儿童基金会(SCF)公开的信息类型及渠道见表4。以SCF为例来具体阐释“透明性”维度，从制度保障来看，SCF对其所有的活动都应用信息公开政策(Open information policy)，并且承诺对关键的外部利益相关者，特别是儿童和他们的社区，提供准确而快速的反馈；从具体做法看，SCF具有全面综合的官方网站、面向公众的组织报告，并且在活动中共享有时效性、相关性和简洁易懂的信息，这些信息包括组织自身(我们是谁、我们的项目、人们可以对我们的员工和代表期待哪些行为、人们如何参与并提出反馈意见)以及与儿童、社区和合作组织一起完成的工作。对于儿童和社区，SCF要确保信息能以当地的语言和易懂的媒介方式进行共享，对于合作组织，SCF会在合作协议中事先声明自己需要与社区进行信息共享。

表4 WONCA和SCF公开信息类型及渠道

3 讨论与建议

3.1 四种类型的NGO在参与全球健康治理中确立各自战略方向，工具选择上有所侧重

对于实施型组织，应侧重于“合作”、“协商一致”和“参与”维度，酌情建立长期和短期合作关系，注重满意度调查，并重视动员志愿者。从“合作”维度:畅通的融资渠道是实施型组织提供服务的前提条件，救助儿童基金会(SCF)和国际狮子会(LCI)两家组织都着重于建立长期的、互利的与捐赠者的战略合作关系，此外，灵活的短期合作关系在实践中也至关重要，在不同地域、领域实施的项目需要不同的合作者来共同完成技术、服务、培训和工具的提供，基于项目的合作也是NGO重要的合作形式；同时，由于合作对象众多，吸纳反馈意见“协商一致”也十分重要，在实践中SCF和LCI都采取满意度调查的方式来获取意见和建议，满意度的调查对象包括：组织成员、合作对象及其他的利益相关者，LCI具有面向大众的官方网页满意度调查和针对会员的满意度调查，SCF则出具合作对象反馈或满意度报告，作为组织今后开展合作不断改进的依据；两家实施型组织在“参与”维度都十分重视志愿者的力量，以大学生群体为主，但有的志愿者项目也吸纳其他成年人、家庭等作为志愿者。

针对供方能力发展的支持型组织，选择“产生知识和证据”和“组织建设”维度作为参与全球健康治理的主要工具，研究、记录和传播最佳的实践和模式，以支持受援国当地的卫生体系建设。阿加汗基金会(AKHS)、国际医疗团(IMC)和人口理事会(The Population Council)都重视“产生知识和证据”，一方面作为研究者为标准制定、具体卫生问题提供实证依据，另一方面作为传播者将经测试、可复制的模式进行推广。“组织建设”主要体现在对受援国当地的卫生体系能力建设，采取多种形式来强化卫生系统，包括对政府政策制定和制度设计的支持，直接提供卫生服务，建立支持和培训体系，建立信息系统、开展研究，推动资源的筹集和分配以及改善当地医疗产品和技术等。

倡导型组织在“产生知识和证据”、“参与”、“协商一致”和“透明性”维度具有较好的表现，尤其是“产生知识和证据”维度，构建组织自身的信息资源库，并建立健全全球或区域内的倡导网络。全球卫生理事会(GHC)产生多种形式的信息和情报，其信息的来源有重要的国际机构如美国疾病预防控制中心、世界卫生组织新闻中心等，全球卫生博客，智库/政策研究中心以及传媒等。在产生信息后，建立健全跨国倡议网络，通过信息的传播说服国际体系中各种行为体积极参与全球治理，是国际NGO引人注目的新型有效的跨国活动[7]，世界心脏联盟(WHF)通过参与多种全球、联合国或区域联盟范围内的行动守则、宣言、活动或目标来发表倡议，说服国家政策制定者采取合理行动应对全球健康挑战，并影响公共意识达到健康促进的目的。此外“参与”和“协商一致”维度，倡导型组织应搭建会议、议程以及论坛等多种平台，或是应用新媒体等手段，提升多方参与度，促进全球健康信息的交流和沟通。

综合型NGO则应根据自身发展战略的侧重点，以及具体开展的项目、活动偏向于实施型、支持型还是倡导型，来确立治理工具。

3.2 无论NGO侧重何种类型，在治理工具选取上仍具有共性

在参与全球健康治理中，无论NGO属于四种类型中的何种，都注重“合作”和“透明性”等工具的应用。在“合作”维度，从参与全球健康事务的国家政府层面，应加强与国际NGO的合作，搭建NGO国际交流的平台，鼓励NGO与国际组织的合作，提高其国际交往能力。[4]对NGO而言，建立自身发展合作战略关系，合理利用控制、协作、合作和沟通四种工具来维系与利益相关方之间的关系，通过合作弥补自身在资金、人力、技术等方面的不足，在与其他国际NGO的合作过程中学习其参与全球健康治理的经验。保证组织自身及参与全球健康治理的相关项目、活动具有适当的“透明性”，通过可视化良好的官方网站公布基本规制信息、预算和财务信息和绩效信息等，建立更为明晰的问责制，使NGO阳光运作。鼓励将各国际合作者参与卫生治理的过程透明化，让任何国家、组织、个人都能够清楚资金流向，增加工作的透明度，也对每个项目进行绩效评估，使各方在这场全球卫生治理中既获得相应的收益，亦能有所担当。[8]

3.3 中国应努力培育本土NGO，同时我国NGO应注重“透明性”、“社会参与”与“合作”

中国应努力培育本土NGO走出去，参与中国全球健康项目的实施。目前国内的行业或专业协会、学会都在逐渐与原挂靠的政府机构脱离，日趋走向独立运作，性质上也在从官方、半官方转为独立、民间，这些机构经过改革，可以以NGO和技术机构的身份参与全球健康治理，可考虑建立一定的机制来促进、加强这些组织参与全球健康合作。

在中国当前社会发展阶段和具体社会情况下，应该更加注重“透明性”、“参与”与“合作”这三个治理工具。首先，当前我国NGO的公信力不足，因此NGO要更加突出组织的透明性来增强社会对NGO的信任度。必须建立一系列的内部质量控制制度，财务公开制度和财务监督制度，提高财务透明度；也要注重从业人员的业务培训，提高业务素质和能力。其次，社会参与能够让NGO更好地利用社会力量并融入社会。这里的“参与”一方面指通过社区动员、志愿者招募等途径动员社会力量参与项目、活动；另一方面还应动员公众参与NGO的监督，随着公民意识的觉醒，民众参与社会共治的热情也不断高涨，公众监督体系可作为政府监督、NGO内部监督的有效补充。最后，我国NGO应注重与国际NGO以及其他国际组织的合作，通过合作学习增强自身能力，加深对全球健康的参与程度。还应鼓励NGO和卫生相关的其他领域的全球行动网络建立合作伙伴关系，积极参与各种全球行动网络及治理平台。[9]根据NGO章程、资金来源和规模、透明度、功能、总部所在地及分支机构等方面建立相关标准，选择适宜的NGO进行合作。WHO已经根据这些特征选取了206家NGO建立正式合作关系，这些NGO基本代表公共利益而非公司或个别国家政府利益，可以作为我国选取NGO合作伙伴的基础。

[1] 丁宏. 全球化、全球治理与国际非政府组织[J]. 世界经济与政治论坛, 2006(6): 101-106.

[2] 张彩霞. 国际非政府组织在全球卫生治理中的作用与职能[J]. 经济研究导刊, 2011(34): 245-247.

[3] 黄斌. 中国非政府组织的社会作用研究[D]. 上海: 复旦大学, 2008.

[4] 吕晓莉. 中国非政府组织的国际化路径研究[J]. 当代世界与社会主义, 2012(6): 118-123.

[5] 王臻荣, 赵辉. 中国非政府组织外部环境缺失的成因分析[J]. 经济社会体制比较, 2008(6): 162-167.

[6] Barbazza E, Tello J E. A review of health governance: definitions, dimensions and tools to govern[J]. Health Policy, 2014, 116(1): 1-11.

[7] 叶江. 试论国际非政府组织参与全球治理的途径[J]. 国际观察, 2008(4): 16-24.

[8] 尹慧, 高迪. 全球健康领域的国际合作者分析——以在中国开展卫生合作的机构为例[J]. 中国卫生政策研究, 2015, 8(1): 52-57.

[9] 许静, 刘培龙, 郭岩. 全球卫生治理机制及中国参与的建议[J]. 中国卫生政策研究, 2013, 6(11): 1-7.

(编辑 刘博)

Research on the governance tools of international NGOs participating in global health

GUOMin-lu,QIANYi,ZHANGMing-ji,HANLu,YANGRong-rong,WANGYong-yi,QIUHan-bo,WANGWei,YANFei,HOUZhi-yuan

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,NationalKeyLaboratoryofHealthTechnologyAssessment(MinistryofHealth),CollaborativeInnovationCenterofSocialRisksGovernanceinHealth,Shanghai200032,China

Non-governmental organizations (NGOs) are playing an increasingly significant role in global health governance. This study selected ten key NGOs that play an important role in global health affairs and summarized the tools employed by NGOs participating in global health governance, including nine dimensions: “Generating information and evidence/intelligence”, “Cooperation (Partnerships)”, “Participation”, “Consultation”, “Transparency”, “Organizational adequacy/system design”, “Formulating policy / strategic direction”, “Responsibility” and “Regulation”. Four types of NGOs including Operational, Supportive, Advocacy and Integrated ones presented commonness and their priorities in the selection of tools to participate in global health governance. Meanwhile, China should strive to nurture local NGOs, which should pay attention to “Transparency”, “Participation” and“Cooperation (Partnerships)”.

Non-governmental organizations; Global health governance; Governance tools

英国国际发展部资助的中英全球卫生支持项目(GHSP-CS-OP3)

郭敏璐，女(1989年—)，硕士研究生，主要研究方向为卫生服务。E-mail: 13211020034@fudan.edu.cn

侯志远。E-mail: zyhou@fudan.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.11.003

2016-05-30

2016-09-22