典型国际基金会全球健康项目管理经验及借鉴

王泳仪 侯志远 张明吉 钱 熠 郭敏璐 严 非 王 伟

复旦大学公共卫生学院 卫生部卫生技术评估重点实验室 国民健康社会风险预警协同创新中心 上海 200032

·专题研究·

典型国际基金会全球健康项目管理经验及借鉴

王泳仪*侯志远 张明吉 钱 熠 郭敏璐 严 非 王 伟

复旦大学公共卫生学院 卫生部卫生技术评估重点实验室 国民健康社会风险预警协同创新中心 上海 200032

国际基金会在参与全球健康治理中投入巨额的资金，为促进全球健康做出了巨大贡献。基金会在管理全球健康项目上拥有丰富的经验。本文从基金会的性质和治理结构为切入点，比较盖茨基金和全球基金两个典型基金会项目管理中需求确定、项目选择、项目计划、项目执行、项目控制、项目评价和项目收尾七个阶段的管理方式，总结其项目管理特色，为中国投资和管理全球健康项目、参与全球健康管理提供经验。

全球健康； 健康项目管理； 盖茨基金会； 全球基金

随着社会经济水平的不断提高，中国在维护和平与促进健康等社会领域正在承担越来越多的全球责任，其影响和作用日渐增强。2015年，国家主席习近平在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上宣布，中国将提供600亿美元资金支持中非“十大合作计划”，其中包括中非公共卫生合作计划，中国将参与非洲疾控中心等公共卫生防控体系和能力建设，支持中非各20所医院开展示范合作等。未来，中国将更加积极参与到全球健康行动中去，将会有更多资金投入到各种健康项目中，覆盖的地域也会越来越大。因此，深入了解全球健康项目的管理和监督经验，将有助于提高中国全球健康投入资源的效率和作用。

全球健康治理中参与主体多元化，其中，基金会凭借其巨额的卫生资金投入，在全球健康治理中体现出重要作用。作为全球健康系统中一个关键的参与者和决策者，基金会在投资全球健康项目、管理健康项目上拥有丰富的经验，其中盖茨基金会和全球基金在全球健康援助金额上占有极大的比例，项目覆盖范围广，在管理项目上有丰富的经验。故本文选取盖茨基金会和全球基金作为分析对象，通过学习其组织管理项目的经验，为我国管理全球健康项目，参与全球健康提供借鉴。

1 资料与方法

1.1 资料来源

根据基金会的规模和性质，本文选取具有私人慈善性质的盖茨基金会和政府间融资性质的全球基金作为研究对象。其中，比尔和梅林达·盖茨基金会(简称盖茨基金会)[1]是目前世界上资金最雄厚的私人慈善组织，其总部设在美国西雅图。盖茨基金会在全球健康方面资助的领域包括腹泻、艾滋病毒感染/艾滋病、疟疾、孕产妇和儿童健康、受忽视的传染病、营养以及免疫等方面，2014年在全球健康领域投入11亿美元。全球基金成立于2002年，总部在瑞士日内瓦，截至2014年1月1日共资助了148亿美元。[2]

以盖茨基金会和全球基金为研究对象，从其官方网站获取基金会的基本信息、全球健康项目、财务年报、监管信息、业绩信息、科研文章等；同时通过文献数据库收集全球健康项目管理相关文献。根据项目管理的主题对搜取的资料进行文献综述，以全球健康项目管理为主要关注点进行主题内容分析和提炼。

1.2 分析框架

组织的性质决定其治理结构和合作伙伴关系，进而决定其项目管理的方式。项目管理知识体系(Project Management Body of Knowledge, PMBOK)[3]被世界项目管理界公认为一个全球性标准，国际标准化组织(ISO)以该指南为框架，制定了ISO10006 标准。PMBOK将项目管理划分为需求确定、项目选择、项目计划、项目执行、项目控制、项目评价和项目收尾七个阶段。本文从基金会的性质了解其治理结构和合作关系，分析基金会的项目管理方式，进而探讨基金会性质与项目管理方式的关系。

2 基金会的性质、治理结构与合作关系

2.1 基金会的性质与治理结构

2.1.1 盖茨基金会

盖茨基金会是由比尔盖茨建立的私人慈善机构，以“投资”的方式运行基金会，通过合理投资—高额回报—部分收益用于慈善，剩余收益和本金继续投资。这样的管理模式与商业公司相似，确定了盖茨基金会是追求更高的效率和以结果为导向的项目管理方式。[4]盖茨基金会的组织结构简单，包括人力资源部门、财务部、行政部和秘书处，只有比尔盖茨、梅琳达盖茨和威廉盖茨三位理事[5]，盖茨基金会主要通过其他NGO、企业等开展项目，这样的组织结构比一般的国际组织等级层次更少，易于提高效率。

2.1.2 全球基金

全球基金是政府、社会团体、私营部门等合作创办的国际融资机构，运作的三个核心原则是国家所有权、绩效资金和伙伴关系，更多地与国家政府合作，采用的是自上而下、逐级管理的模式，对项目全过程都实施监督管理，确保了指标完成及经费执行的质量。[6]全球基金建立了一个从总部到国家层面的管理结构，对项目的提案、审查、管理和实施都明确各部门职责[7-8](表1)。

表1 全球基金项目管理的治理结构

2.2 基金会的合作关系

一个项目的开展或一次防治措施的实施，离不开技术和宣传等各方面的支持。基金会需要与各方利益相关者合作，建立合作伙伴关系。政府、企业等机构的捐赠为基金会提供更多的资金，与其他NGO学习交流的管理经验，研究机构的专业知识的协助等，通过各种伙伴关系，基金会不仅确保项目的顺利进行，还扩大了自身的影响力。

2.2.1 盖茨基金会的合作形式多样

盖茨基金会组织结构简单，并非是以开展项目为主的机构，需要与其他组织合作完成项目。目前已与政府、国际机构、非官方组织和制药公司等形成广泛的伙伴关系网络，其合作形式多种多样。盖茨基金会通过赠与资金或联合资助，赞助和倡导各种机构的全球健康项目等方式，利用比尔盖茨的影响力及外部专家对项目效果进行积极宣传，在国际上树立了积极的形象，与政府、国际机构和制药公司等形成了全球伙伴关系网，并在建立有效和创新的公私部门伙伴关系上发挥了重要作用。[9]

2.2.2 全球基金是与政府合作为主的合作关系

伙伴关系是全球基金的核心原则之一，整合多组织合作的资源，全球基金的合作伙伴包括所有的利益相关者，主要有六种类型的合作伙伴：政府、私营部门和非政府伙伴、实施者、社会团体、全球基金的朋友、技术和发展伙伴，这些合作伙伴在推进项目过程中起到了重要的作用，如政策对话，提高全球基金的知名度，扩大利益相关者，动员公众参与，获得政治和财政支持，健康教育等，技术和发展伙伴还提供技术专长或参与资源动员、协调国家和利益相关者参与实施项目。伙伴关系协助开展政府难以涉及的领域和边缘人群，促进项目的全面开展。

3 基金会的项目管理方式

盖茨基金会与全球基金不同的性质及治理结构影响了其项目管理的方式。基于上述PMBOK 项目管理的分析框架，本文针对盖茨基金会和全球基金，从需求确定、项目选择、项目计划、项目执行、项目控制、项目评价和项目收尾七个阶段对两个基金会的项目管理方式进行比较分析。

3.1 需求确定

每个基金会都有其自身的目标和使命，有其特别关注的领域。基金会首先选择与其战略目标一致的项目。

3.1.1 盖茨基金会关注自身感兴趣的领域

盖茨基金会先设定其关注领域，如基金会目前对艾滋病疫苗的研究非常重视，希望通过开发新疫苗，以降低艾滋病的感染率。然后通过由约20个生物医学研究领域的科学家组成的董事会[9]，帮助基金会分析并认清当前的需求，判断项目开展的可能性，使基金会在开展项目时就做到有的放矢[10]。

3.1.2 全球基金以国家需求为主，注重国家的“自主性”

全球基金则将其资源用于预防和治疗艾滋病、肺结核和疟疾。全球基金在选择投资项目前先识别该国的需求，明确其国家战略，确定需优先干预的领域，以国家需求为主，帮助国家解决其重大卫生问题。全球基金可以根据综合因素的分析，决定将资金只用于一个国家的一种疾病，国家可以按需要将资金分配用于卫生体系的建设等，尊重国家的“自主性”。[11]

3.2 项目选择

基金会一般没有实施项目的组织，主要通过资助其他组织来完成项目，选择合适的合作者是确保项目顺利实施的人员保证，也是保证资金正确使用的前提，基金会对申请组织的能力进行严格的审查。

3.2.1 盖茨基金会高准入原则选择受资组织

盖茨基金会一般选取行业内经验丰富的，基金会认可其组织能力的、追求具有公众利益的实施团队作为受资组织。主要通过几种方式选择实施项目的组织。一是直接征集。盖茨基金会与许多组织建立了广泛的合作伙伴关系，从中选择熟悉认可其组织能力的合作团队，直接与该组织联系。二是从学科专家团队中选择合作团队。在确定需求时，邀请多方专家参与讨论，若这些专家团队中有合作意愿或追求慈善意愿的，并具备一定的专业知识和能力可以承担这项工作的，盖茨基金会也会邀请该专家团队提交项目提案。若盖茨基金会需要扩展该项目，则在公共网站上征求其他更多组织的申请，公开竞争。

盖茨基金会的内部或外部专家对申请组织提交的材料进行审核，其法律团队和财务分析团队共同参与审查申请组织的税收状况，以考察申请组织的能力与资质，还要求申请组织证明自己将来能够自立，由此可见，盖茨基金会对实施组织的选择极其严格。

3.2.2 全球基金综合审核选择项目

全球基金通过综合评估国家的需要和能力以后再进行选择投资项目。全球基金是对一个国家或者地区进行资助的，所以，全球基金首先根据国家的收入水平(世界银行收入分类)和疾病负担来确定哪些国家具有获得资助的资格。因为全球基金是与整个国家的卫生系统合作，需要自上而下各级部门的配合，所以申请资助应该要符合国家战略计划，能够建立配套资源以动员公众，并且制定的战略计划要考虑到所有的利益相关者。除此以外，全球基金还要审查申请国家的财务状况，对其提交的项目计划的经费使用、可行性等细节进行审查后最终确定捐资。

3.3 项目计划与执行

3.3.1 盖茨基金会由项目执行组织负责项目计划与项目执行

盖茨基金会的主要功能是拨款，不负责项目的开展与实施，通过高标准选择执行能力强的组织以后，确定项目目标，然后申请组织根据目标设计项目计划，与申请组织共同协商进一步完善方案，确定资金交易的方式和商榷评估项目风险的方法。最后，基金会和实施组织签署一份协议，内容包括预期结果、目标、项目进程或报告提交时间表、拨款时间表等。项目执行交由申请组织负责，基金会定期对项目进度进行考核并拨款。

3.3.2 全球基金重视自上而下的项目计划，尊重国家所有权

全球基金从计划制定之初，就严格进行全面、科学、准确的基线调查，还有考虑国家的综合卫生能力，并结合全球基金的资助政策和资助重点，确定计划目标。资金捐助计划上，要了解当前国家已投入资金状况，估计对未来需要的资金的预算等；在行动计划上，设计详细的行动方案，包括实施干预措施的具体步骤，减轻风险的措施等，需与预算方案相配合。项目计划往往要多次反复论证才能完成其制定，确保项目执行全过程的顺利实施，体现了全球基金的项目的严谨和计划性。

全球基金在项目计划设计过程中要求国家的积极参与，由申请国家提供当前该疾病的现况总结报告。国家要对项目进行全权负责，体现了尊重国家所有权。全球基金与国家各方利益相关者制定项目计划以后，将计划发至各级部门，各级部门根据计划要求执行。执行计划过程中出现问题可逐级上报反映。

3.4 项目控制

监督项目，要跟踪项目的进度，掌握各项工作的现状，以便对资金给予适时的调配和调整进度，使项目按计划规定的进度、指标完成。

3.4.1 盖茨基金会定期考核，以利益共同体控制项目

盖茨基金会以结果为导向认真管理每一笔对外捐助，在项目开始之初便制定了项目的目标和效果，而合作单位则按这样的目标执行任务，基金会根据指定的指标定期评估项目进展，并将结果作为下次捐助与否的依据。[4]

此外，基金会以“投资”的方式资助。[12]具体来讲，盖茨基金会在捐出一笔款项的同时，有时会要求相关政府或非官方组织拿出等额的匹配金额，与受资方形成利益共同体，以此保证受资方重视资金的使用。在项目实施过程中，项目实施组织需要与基金会保持密切的联系，共同协调合作，解决项目进展中所遇到的问题。通过这些交流互动，及时的分享和反馈，进一步明确项目要求，并监督项目完成的质量。

3.4.2 全球基金将项目结果与资金管理密切结合

全球基金是以资金管理为核心的运作模式，绩效资金是全球基金的核心原则之一，对项目的控制主要通过对财务的掌控能力体现。全球基金要求每个项目地区设立专账或专户[13]，全球基金项目在制定项目目标和工作计划时，与资金预算紧密结合，资金的拨付、使用、报账的全过程, 可用以追踪项目运作的进展、成效和差距。项目最初拨付的资金是根据国家提交的方案、疾病负担等综合因素拨付一部分资金，后续的资金是根据项目进展结果拨付的，每3个月拨款一次，保证最有效地使用资源，将资金投入到最需要的地方, 鼓励各项目执行机构按时完成工作进度，同时保障了资金使用的安全。[5]

3.5 项目评价与收尾

评估项目质量，要分析项目成本，资金利用情况，总结经验，以便提高下次项目的质量。基金会都非常重视自身投资项目的监督和评估，并且形成了一套有效而完善的评估程序。

3.5.1 盖茨基金会通过量化社会效益评估项目，广泛接受批评建议，并积极宣传项目效果

盖茨基金会对项目产生的社会效益进行量化。历史上，外国援助总是以投资的金钱总额来衡量，而非以帮助人民的实际效果为标准。盖茨基金会首先制定明确的援助目标，设置对达到目标各个步骤的实际效果的衡量标准。例如在卫生领域，采用了最先进的技术，用死亡率、疫苗接种率等进行统计，力求能够建立对结果的衡量。从效果而言，衡量卫生项目的效率和认知度。[4]

盖茨基金会除了直接提供医疗物质、医疗服务外，还投资开发研制新药物、医疗、技术等，与公司、研究机构合作，则更加重视在项目执行过程中以及项目结束以后产生的成果或失败的经验教训，关注如何提高工作效率，广泛接受来自各利益相关者的意见，通过评估与反馈，发现与合作单位的合作协调问题，并将评估的结果和实施组织的意见合理灵活地运用，并产生一套工作质量改进的方案，供未来的合作者参考，以便在下一次开展项目时能更高效进行。

3.5.2 全球基金的项目评估重视卫生系统能力评估

同样，全球基金也制定了专门的评估方案，评估内容包括人员、相关的预算、项目指标及指标的目标。另外，全球基金对授予的资金有更加严格的评估，建立一个能解决健康问题的卫生体系，能将作用发挥下去，所以全球基金对卫生体系的评估也做了相当多的要求。

4 基金会性质与项目管理方式的关系

基金会不同的性质及治理结构影响了其项目管理的方式，两个基金会项目管理特色的差异取决于其自身性质。

盖茨基金会以“投资”的方式做慈善，以结果导向为主评估项目。基金会的运行模式和组织结构体现了其追求高效率地做慈善的特点，企图以改变制度、改变环境、改变政策等营造人人做慈善的社会环境，改善资源配置方式，最终改善全球的不平等现象。

全球基金采用自上而下的制定计划模式管理项目，即在项目设计之初便充分考虑各种要求与风险，制定统一计划模板，各级项目执行机构根据各自的工作量等情况，直接利用模板制定计划，并定期追踪项目实施情况，绩效拨款。这种模式有利于项目的统一管理，有利于项目整体工作进展及评估资料的收集，促进问责制，并促使资金主要接受者尽可能有效地使用资金，提高资金的利用率。

中国开展的全球健康项目是政府资助的项目，应以全球基金项目管理方式为主，重视当地受援国的自主性和卫生体系建设，重视项目考核和绩效支付；同时结合盖茨基金市场化运作以利益共同体控制项目。

5 对中国全球健康项目管理的启示

5.1 关注受援对象的“自主性”，以受援对象为主导

对外资助时应该充分考虑受援对象的实际情况，并尊重受援对象在项目中的参与性，在确定援助需求、设计项目计划、共同捐资等，都要重视受援对象的意见。在进行资助前，对当地的需求进行分析，调查当地的流行病学状况，疾病负担情况，考虑受援对象的需要，顺应民生要求，尊重受援对象的“自主性”。例如，在一项中国和印度对尼泊尔援助的例子中发现[14]，尼泊尔作为受援国，对民生发展的需求增加，而中国的援助注重外交关系和经济发展，重点在水电项目、基础设施和农业发展。所以充分了解受援国的需要，项目的目标应该与受援国规划的目标保持一致，应以补充受援国家的规划为主，保证援助项目的必要性。

在设计项目计划时，充分考虑受援对象的利益相关者，鼓励利益相关者参与计划设计，在项目设计之初尽可能了解所有利益相关者的态度，减少项目实施过程中出现的摩擦。在捐资时考虑要求受援对象提供部分资金或物资，与其形成利益共同体，提高受援对象参与的积极性，与一味地提供捐资相比，更有利于项目资金的合理使用和项目的推进。

5.2 重视当地卫生体系建设，提高资助效果的可持续性

目前全球健康项目主要是以疾病为导向，缺乏项目效果的可持续性。全球基金已经注意到了这一点，逐渐加大对当地卫生体系建设的投资。因此，我国应注重对当地卫生体系建设的投资，授人以渔，以此加强与当地政府的合作关系，提高资助项目效果的可持续性。我国中非公共卫生合作计划提出的支持非洲疾控中心和医院建设，便是这方面的体现。资助受援国家和地区解决卫生问题，改善当地居民的健康状况，其中产生的良好效应不应该随着资助的结束而结束，在援助的过程中，注重加强当地卫生体系、卫生人力建设，为当地培训能够应对解决健康问题的卫生体系，促进资助效果的良性循环。

5.3 注重项目考核和绩效支付

开展全球健康项目可采用定期考核及绩效支付确保项目的质量。考核内容包括活动实施情况、资金使用情况、产生的效果和影响等方面，对于出现的偏差，可以及时找出问题的根源、影响因素、解决方法，促使项目管理和实施人员认真查找症结所在，有效地解决问题，保证项目的按时进行和质量，避免失误。

[1] Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis, and Malaria[EB/OL]. [2016-09-20]. http://www.gatesfoundation.org/

[2] Global Fund. The Global Fund annual report 2012[R]. Global Fund, 2012.

[3] Project Management Institute. A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide) (3rd ed.).USA. 2012.

[4] 比尔·盖茨：高效慈善何来[EB/OL]. (2012-03-04) [2016-09-20].http://miit.ccidnet.com/art/32559/20130304/ 4768507_1.html

[5] 陆彦明. 盖茨基金会的运作[EB/OL]. (2008-12-18) [2016-09-20]. http://www.chinavalue.net/Investment/Blog/2008-12-18/111556.aspx

[6] 陈亚飞， 张鹭， 戴路, 等. 中国全球基金项目管理特点介绍与启示[J]. 中国药事, 2014, 28(2): 121-124.

[7] Global Fund. Report of the Secretariat on the concept notes submitted in the first and second windows of the new funding model[R]. Global Fund, 2014.

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[9] Matthews K R W, Ho V. The grand impact of the Gates Foundation - Sixty billion dollars and one famous person can affect the spending and research focus of public agencies. Embo Reports, 2008, 9(5): 409-412.

[10] 许凤婷. 让效率改变世界——揭秘盖茨基金会的运作和管理[EB/OL]. (2011-05-30) [2016-09-20]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_72037e530100sgrf.html

[11] 冯琳, 黄建军. 浅谈全球艾滋病结核病和疟疾基金项目管理模式[J]. 中国艾滋病性病, 2010, 16(2): 173-174.

[12] 远闻.比尔盖茨怎样做慈善[J].社会与公益. 2010(1): 84-87.

[13] 孙亚芳. 全球基金结核病项目县级财务管理实践[J]. 江苏卫生事业管理, 2014, 25(1)： 112-113.

[14] 杨昊旻， 刘培龙， 郭岩. 中国和印度对尼泊尔卫生发展援助模式的比较[J]. 中国卫生政策研究, 2014, 7(7)： 17-22.

(编辑 薛云)

Experience and references from typical international foundations in global health project management

WANGYong-yi,HOUZhi-yuan，ZHANGMing-ji,QIANYi,GUOMin-lu,YANFei,WANGWei

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,NationalKeyLaboratoryofHealthTechnologyAssessment(MinistryofHealth),CollaborativeInnovationCenterofSocialRisksGovernanceinHealth,Shanghai200032,China

The International Foundations have invested large sums of funds to participate in global health governance and greatly contributed to the promotion of global health. The foundations have extensive experience in the management of global health projects. Based on the nature of the foundation and its structure in the government, this paper compares the management methods of project management, project selection, project planning, project implementation, project follow-up, project evaluation and project completion in two stages of the Gates Foundation and Global Fund. It summarizes the project management features, provided references for China participating in global health governance.

Global health; Health project management; Gates Foundation; Global Fund

英国国际发展部资助的中英全球卫生支持项目(GHSP-CS-OP3)

王泳仪，女(1990年—)，硕士研究生，主要研究方向为社会医学。E-mail：14211020045@fudan.edu.cn

王伟。E-mail：wangwei@shmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.11.005

2016-05-01

2016-08-01