高水平规划建设北京城市副中心

文 本刊记者 郭 隆

高水平规划建设北京城市副中心

文 本刊记者 郭 隆

根据中共中央政治局会议的精神，建设北京城市副中心，要坚持先规划后建设的原则，把握好城市定位，把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设。要坚持统筹规划生产、生活、生态空间布局，使工作、居住、休闲、交通、教育、医疗等有机衔接、便利快捷。

5月27日，中共中央政治局召开会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。会议提出，建设北京城市副中心，要坚持统筹规划生产、生活、生态空间布局，使工作、居住、休闲、交通、教育、医疗等有机衔接、便利快捷。

为进一步贯彻落实中央和市委对北京城市副中心建设的要求，提高北京城市副中心规划建设的科学性和前瞻性，按照市委下达的《北京市政协2016年协商工作计划》，北京市政协办公厅、经济委员会、城建环保委员会、教文卫体委员会和通州区政协五部门成立了联合调研组，围绕高水平规划建设北京城市副中心开展专题调研，聚焦未来北京城市副中心功能定位、规划建设、产业布局、公共服务、政策法规、体制机制等一系列问题，深入开展调查研究，通过议政性主席会议协商，提出意见建议，为北京城市副中心规划建设建言献策。

市政协领导高度重视本次调研工作。联合调研组先后制定了工作方案，列出具体时间进度表，先后赴市规划委、通州区进行视察、座谈，分别就规划建设、产业布局、公共服务、行政办公区建设和体制机制等问题，组织委员、专家学者进行多次座谈研讨，参与的委员和专家达400余人次。

通过调研、座谈，调研组认为，虽然通州已经具备承担北京行政副中心发展建设的基础条件，但依然存在人口基数庞大，产业和居住区不均衡，潮汐交通压力巨大等一系列问题。公共服务设施发展水平较低、新城建设品质不高，按照行政副中心的标准，“达标”还有一段路要走。

“每一寸土地都要规划清楚”

根据中共中央政治局会议的精神，建设北京城市副中心，要坚持先规划后建设的原则，把握好城市定位，把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设。要坚持统筹规划生产、生活、生态空间布局，使工作、居住、休闲、交通、教育、医疗等有机衔接、便利快捷。

“副中心的建设是为了化解城市病，绝不能再盲目无序发展。”北京市社会科学院副院长赵弘指出，要认真总结北京中心城发展的经验和教训，副中心发展也要控制城市边界，防止在行政副中心“摊大饼”。“京津冀一定要规划一张图，尤其是在三地的边界地区。在这些区域更需要协同规划、协同治理、协同管制。”

“北京城市副中心建设非一区、一市的任务，必须站在更大区域范围内，尽快做出整体部署和规划。”委员们认为，要积极贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》，按照非首都功能疏解要求及实施方案，进一步研判副中心的战略地位和功能定位。强调区域统筹，成立跨区域的副中心建设推进统筹机构，分层次、有重点地谋划副中心区域与通州行政辖区，以及包括廊坊北三县在内的更大区域的联动发展关系，高标准制定三大区域发展规划。目前，要实现通州与北三县的规划、政策、管控“三统一”，应尽快启动跨省市的区域规划编制工作，实现跨省市总体规划和专项规划“一张图”，统一规划编制标准，推进城乡总体规划、交通规划、市政基础设施规划、生态规划等重点领域的统一规划、无缝对接，加强科、教、文、卫等专项规划的协同规划、积极对接。

调研组强调，城市副中心的总体规划不仅要避免规划“打架”，还要注重规划“留白”。委员们认为，应对城市发展的不确定性，要合理预留城市未来可持续发展的弹性空间，严格把控规划建设规模，注重对开发强度和开发时序的管控，为交通拓展留出走廊，为城市未来发展留足空间，有效应对城市发展的不确定性。调研组强调，要划定发展的生态保护红线和城市空间增长边界，以资源环境承载能力作为刚性约束，强调以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，预判通州全区的人口和建设规模上限，严控增量。

针对近期发展目标，调研组认为，做好建设工作方案，同时做好长远建设用地的预留。一是坚持基础设施、公共服务设施先行和生态环境建设优先，完善区域和内部交通网络，加快水、电、气、热、污水垃圾处理等市政设施以及公园、绿地的建设，加强环境治理，营造绿色生态空间。二是坚持行政办公区、运河商务核心区等主要功能区优先启动，做好配套工作；优先完成通州运河核心区地下商业与人行系统、地下车道与交通环廊、综合管廊等地下空间开发，核心区试行深度一级开发理念，即在完成一级开发土地上市的同时，将地块周边城市公共空间、绿地、市政设施、公共交通等附属设施一并建设完成。三是坚持重点项目优先，加快推进市级党政机关办公楼、地下综合管廊、通州新华医院、电力架空线迁改、北运河和温榆河综合整治、轨道交通7号线东延、环球主题公园配套工程、国家大剧院舞美基地等重点工程。四是注重盘活存量优化资源配置，加快调整退出中低端等不符合功能定位的产业，整治工业大院，为业态升级争取空间；通过行政机关搬迁带动公共服务资源转移，加强创业就业与居住功能均衡。

区域发展，交通先行。作为北京城市副中心，未来从周边区县到副中心都要有轨道交通和高速公路连接。对此，调研组指出：加强跨区域公共交通联系，推进通州与北京中心城区、天津、河北的交通对接，充分预留重大交通基础设施发展空间。加快“区域快轨”、“城际铁路”建设，实现与北三县的便捷联系；加快快速轨道和快速路建设，实现通州半小时到达中心城；提高通州与东部地区顺义、平谷、大兴、亦庄新城的交通可达性，特别是两个机场的交通联系。

高效 安全 创新

“城市副中心要建成创新之城，引入新的发展理念”，“要多在立体空间上做文章”，“防洪、应急设施要提前规划、有序实施”……面对一个全新的城市副中心，委员们集思广益，将新城建设的目标聚焦在“高效”、“安全”、“创新”上，并将绿色、低碳、集约开发的理念写进《意见建议》中：

绿色低碳——统筹做好绿色城市、森林城市、海绵城市、节能城市、低碳城市系统推进工作，避免各成体系、重复建设。提高500米服务半径覆盖率，从人性化尺度、功能出发打造高品质的精致公共空间。在交通、能源、给排水、节水、再生水、供热、垃圾处理等方面，探索应用世界先进节能环保技术、标准、材料、工艺，加强绿色低碳示范区建设，实现PM2.5下降20%的战略目标。

智慧城市——围绕副中心定位，系统集成、创新运用大数据、物联网、云计算等现代信息技术，全面支撑和服务副中心建设和发展，不断提升城市能级和综合实力。以“数字通州地理信息空间框架”为基础，继续深入开发基础地理信息数据库和地理信息公共平台，以及网格化社会服务管理、应急指挥管理信息、公共服务、三维规划辅助决策等系统，满足城市规划、建设、管理等领域的应用及决策参考需求。

北京城市副中心效果图

集约开发——坚持立体多元开发，地上地下同步规划原则，积极探索人口经济密集区优化开发模式、土地高效集约利用模式及城市建设中的新技术新模式，鼓励城市空间紧凑融合发展。探索地下空间发展模式，如以轨道交通站点为核心，打造地上、地下及轨道等多种交通方式组合的综合性、复合型地下空间，利用轨道沿线开发的整合效应延伸城市空间和功能。

防洪防涝——提高防洪减灾标准，推动修订潮白河、北运河规划，保证潮白河、北运河两大水系的地区和城市安全，综合整治北运河，在现有堤防基础上加高加固大堤。加强对河道及其生态的保护，要求基本不缩窄河道行洪断面，通州和北三县城乡建设不得侵占、缩小河湖用地，对已经存在且有重大隐患的侵占行为强制整顿恢复。制定具体措施加强水资源保护，从全市范围内减少开采地下水，提升民众保护意识，有效缓解地面沉降问题。

传承文脉——加强运河文化遗产保护，通过水系连接积水潭、颐和园，打造静安寺等一些记忆空间，建立通州和北京中心城区的联系。尽快梳理提炼副中心应该体现的北京文脉要素，从物质到精神，从建筑、园林到格局、品位，再到生活体验，打造有机的“生命系统”。近期重点推进历史文化名城保护工作，加强燃灯塔、静安寺、南大街等历史文化街区的保护性开发，加强宋庄、县镇等名镇名村的保护与发展，力促历史文化名城底蕴与现代城市风貌有机结合，全面凝聚提升城市魅力。同时，重点研究打造“三庙一塔”文保区，合理规划布局宗教活动场所，鼓励体现中华风格。

产业疏引 机制创新

通州新城规划的理念是“优化升级”，绿色、高端产业的发展势在必行。

根据通州产业疏解指导目录，今年京哈高速以北和台湖镇全部工业大院、加工企业和低端种植养殖小区，至少要清退工业企业2000家以上。

“只有注重产城融合，才能杜绝新的大城市病。”调研组建议，将副中心的产城融合和职住平衡问题放到重要位置来解决。一是根据副中心发展定位和城市发展规划，适度引导中心城区存量产业向副中心有序转移，尤其要转移中心城区优质经济资源到职住分离较高的区域从事经营活动，注重提升产城融合的水平，以便实现资源的均衡配置以及缓解交通拥堵。二是规划部门要综合考虑副中心总体及局部地区的职住平衡问题，严控因配套服务滞后、功能不完整而导致职住分离倾向进一步扩大。

北京市市长王安顺指出，通州区要在构建“高精尖”经济结构上担起产业发展和城市发展的双重责任。

对此，调研组提出：加速提升服务业发展，适度集中、积极发展适合副中心功能定位的产业，一是依托环球主题公园和宋庄画家村发展休闲娱乐、文化创意产业；二是抓住北京建设全国科技创新中心的契机，积极承接北京核心区疏解功能，超前发展以金融后台、总部经济为特征的高端商务，以及互联网经济、共享经济总部基地，打造北京经济发展新的增长极；三是充分考虑京津冀区域人口需求，加快发展与城市运营、居民生活紧密相关的生活性服务业，如医疗、教育、文化、养老及社区服务业等。

针对发展精品农业，调研组建议，把通州农业布局放在京津冀发展的大背景下，加快农业整体布局调整，进一步发挥通州农业在京津冀中的引领示范作用，利用北京科研院所的资源，提升科技含量和高附加值，大力发展种业、观光、休闲等现代农业，优化农业布局。同时加强与北三县的对接，实施农业园区共建，传播农业技术和管理经验。

早在2014年调研通州新城建设时，北京市委书记郭金龙表示，通州是城市副中心，在推动京津冀协同发展中处于桥头堡位置，要积极主动融入京津冀协同发展大局中。

“要加强高位统筹，打造京津冀协同发展示范区。”调研组建议，在中央京津冀协同发展领导小组下成立副中心建设工作组，全面领导副中心建设工作；北京市成立副中心建设专门机构，具体负责总体规划布局、核心区功能疏解、组织实施建设和监管工作，以及向中央有关部门争取政策支持，并明确一名市级领导专门负责协调；通州区主要负责摸清辖区底数，管控好低端产业、违章建设和城乡结合部的乱象。同时，建立“京-冀”对接平台及“通-廊（北三县）”协调共管小组的两级会商、工作机制，一是针对北京城市副中心与北三县的“三统一”，加强顶层设计和机制对接，统筹交通、基础设施等重点领域，扎实做好整体规划及联合共建。二是划定重大事项实施区域统筹共管，重点围绕土地、交通、生态、人口、供水、防汛、公共服务等领域，严格管控污染型企业扩建、疏解搬迁、城区及城乡结合部违法建设等行为，明确主管部门，研究制定区域统筹平衡、联防共治措施及管控细则。

为切实保障城市副中心的高效建设与运维，在完善工作机制方面，调研组提出：贯彻落实《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，以副中心建设为契机，完善相应的工作机制，保障副中心科学高效的建设与日常运维。一是理顺副中心城市管理职责关系，既包括中央-市-区各级权责，也包括部门间的工作职责，通过科学划分、合理界定，建立规建管统筹、条块结合的工作协调机制、制度及具体实施方案。二是完善实施专家参与决策机制，组建北京城市副中心专家委员会，参与副中心规划及重大建设事项的前期决策，以及中后期的实施监督、修改、评估等工作。三是科学调整市级资金、政策的支持机制，同一时期内处理好向包括副中心在内的各重点发展区域的倾斜程度，近中远期处理好倾斜方向与增减关系，既要保障重点建设，又要避免两极分化扩大差距。