我国行政事业单位内部控制体系建设研究

文/穆怀荣

我国行政事业单位内部控制体系建设研究

文/穆怀荣

随着我国社会主义市场经济建设的不断发展和完善，我国行政事业单位管理水平难以满足时代需求的问题逐步暴露。在行政事业单位面临的多种问题中，内部控制失效的问题较为普遍，对行政事业单位的工作效率产生了较大的负面影响。行政事业单位肩负着贯彻国家政策的重要使命，强化其内部控制，不断优化内部控制体系对行政事业单位的内部思想建设、人才体系打造、先进技术运用、完善监督体系等都具有重要意义。

行政事业单位；内部控制；体系；建设

面对经济全球化浪潮下的时代背景，我国正处于经济转型升级的关键历史时期，各项经济体制改革逐步深化，社会主义市场经济秩序得到进一步优化，市场竞争机制的建立促进我国经济发展结构不断完善。然而，对于广大行政事业单位来说，其内部控制体系的建设和完善程度还远远落后于社会发展的实际需要。内部控制对于强化行政事业单位内部管理、提高管理效率等方面有着十分积极的影响，伴随着行政事业单位各项经济活动的开展。唯有建立健全内部控制体系，才能有效控制经营风险，确保行政事业单位财产安全。

一、我国行政事业单位内部控制体系建设存在的问题

(一)内部控制环境建设滞后

行政事业单位内部控制建设滞后主要体现在以下四个方面：一是我国大多数行政事业单位实行一把手负责制，这一制度具有决策效率高、指挥体系完善等特点，但是同时也存在决策权过于集中，不利于体现公平性和民主性等特点，甚至一些行政事业单位的一把手刚愎自用，仅仅根据个人的经验判断一意孤行，将会导致单位蒙受巨大的经济损失。二是，行政事业单位难以真正形成有效的内部制衡机制，由于受到一把手负责制的影响，其独立性和公正性可能受到不利影响，从而极大的削弱了内部组织的监督作用。三是，行政事业单位的财务会计信息真实性还有待提升，一些行政事业单位领导为了政绩，不惜粉饰财务报表，谎报绩效、恶劣作假，给单位的发展带来了极为不利的影响，严重损害了行政事业单位的社会形象。四是人才队伍建设乏力。行政事业单位由于受到传统人才培养理念的影响，很多单位并未建立起科学的选人、用人及淘汰机制，而且内部奖惩机制也不完善，员工主观能动性未被调动。

(二)内部控制体系不健全

为了进一步指导和规范我国行政事业单位的内部控制建设工作，财政部专门颁布了针对行政事业单位内部控制体系建设的基本理念、原则、方法。然而，由于种种因素的影响，我国许多行政事业单位在建设自身内部控制制度的过程中，未能真正结合自身的实际情况和业务特点，而是直接将现成的制度范本作为自身的内部控制制度，照抄照搬，导致内部控制体系建设滞后，缺乏对实际业务的指导意义。一方面，内部控制体系设计较为粗放，缺乏对细节的充分考量，岗位设计也较为随意，未能相互制衡。另一方面，我国行政事业单位目标构建的内部控制制度覆盖面较为有限，全面性明显不足，尤其是未能考虑到单位所涉及的所有人员及业务环节。

(三)行政事业单位内部控制建设缺乏来自内外部的监督

目前，我国大部分行政事业单位虽然已经开展内部审计工作，但是由于运作体制较为固化，难免有流于形式的问题，单位内部的一把手制度，也使得内部控制的监督效果大打折扣，几乎评价权都集中在管理层内，导致行政事业单位很难真正形成科学、合理、有效的监督机制对各项经济活动进行全过程的监督并完成及时信息反馈。内控监管的缺位也不利于内部控制同绩效考核衔接，奖惩机制很难落到实处，也就难以发挥出激励先进的作用。目前，我国行政事业单位的外部监督大部分依靠审计部门、财政部门完成，这类部门只对行政事业单位的财务收支状况是否合法合规进行监督，而对内部控制体系建设和执行情况鲜有关注，外部监督的缺位，导致行政事业单位内部控制缺乏应有的约束。

二、解决我国行政事业单位内部控制体系建设问题的对策

(一)重视行政事业单位控制环境建设

针对我国行政事业单位内部控制环境建设滞后的问题，可以从以下两个方面进行改进和加强：一是，逐步建立和完善制衡体系，确保行政事业单位在做出重大决策时，能够充分听取多方面的不同意见，防止决策过程中的随意性和片面化，提高决策的合理性和科学性。此外还需要提高内部审计的独立性和专业性，积极借用外部审计单位、财政部门、国资委、税务等监管部门的专业能力，在配合外部检查的基础上，对发现的各类问题进行梳理和汇总，认真查漏补缺，让外部监督真正起到促进行政事业单位内部控制制度建设的重要作用。二是要逐步培养起行政事业单位的单位文化。行政事业单位需要积极、先进的单位文化，尤其是要推行一种求真务实、以人为本的文化氛围，并在此基础上大力宣传内部控制体系建设的重要意义，让单位的每一名员工都能意识到并积极参与其中，共同完善内部控制体系建设和制度执行。

(二)完善内部控制体系

行政事业单位的内部控制工作需要一整套完善、规范的制度体系作为保障，鉴于此，行政事业单位需要充分依照“实用性”的原则，并充分考虑行政事业单位的特点和性质，制定出一套体系化的内部控制制度。针对宏观层面的内部控制制度，财政部门可以充分考虑我国相关领域权威专家的意见，针对我国行政事业单位内部控制制度存在的问题，制定出相应的内部控制指引和风险防范措施等供行政事业单位参考，真正将不相容职务相分离的基本内控精神落到实处。在单位具体业务的层面上，则应当建立以预算资金为控制核心的内部控制制度，将部门预算同责任预算有机结合起来，尤其要重视同采购支出相关的关键内部控制环节涉及，加强合规监督，尽快实现行政事业单位的信息化管理。另外，应加强行政事业单位预算控制，有效制定行政经费开支和专项资金管理控制制度，进行科学合理的资金预算，避免经费的重复支出，以及对单位专项资金的挪用贪污。

(三)强化我国行政事业单位内部控制监督体系建设

审计监督是行政事业单位建设内部控制体系不可或缺的重要环节，需要建立健全审计监督机制，明确部门职责与权力。对我国大部分行政事业单位来说，通过完善的监督机制来对内部控制建设及执行情况进行评价，不仅能够有助于提高行政事业单位内部控制工作的效率，同时也是行政事业单位依法建设内部控制体系的重要保障。行政事业单位通过有效的监督对内部控制工作的过程和效果进行检查和控制，以便深入分析内部控制的实际有效性，及时发现不足之处并改善，不断优化行政事业单位内部控制体系。监督机制主要涵盖日常监督和专项监督两大部分，通过日常监督能够对其内部控制进行常规化的监督和控制，能够对事业单位发展战略、业务流程等工作进行再次把控。另外，行政事业单位还需要充分发挥审计和财政部门的监督效用，根据上述部门的意见和建议，积极改进内部控制建设体系，达到国家各项政策的要求。我国各级财政部门也应当充分履行职能，通过成立相应的机构或组织对行政事业单位的内部控制体系建设工作提供更多切实的帮助与指导。

三、结语

面对新的发展机遇及挑战，行政事业单位需要高度重视自身内部控制体系的建设，尤其应当加强对内部控制环境的持续性优化。完善内部控制体系建设不是一项能够一蹴而就、一劳永逸的工作，而是需要行政事业单位不断总结、不断改进，在稳定的社会大环境下，充分发挥主观能动性，积极发现问题、解决问题，逐步完善行政事业单位内部控制体系建设。

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(作者单位：四川省德昌县地方税务局)