破解“大而不倒”的法学思考

岳久博

摘 要：大而不倒（Too Big To FaIL，TBTF）已经成为一个众所周知的观念。这一概念是指，衰落的大企业（特别是重要银行和金融机构）必须由政府挽救，因为它们的失败代表了无法承受的系统性危机。全球金融危机将“大而不倒”争论重新置于中心舞台，并使越来越多的人认识到“大而不倒”学说存在巨大疏漏——政府对“大而不倒”机构不许衰落的隐含担保只能激励这些机构的管理层承担过度风险，“大而不倒”学说和它创造的道德风险都是全球金融危机不可或缺的因素。大而不倒的理论是个神话，必须让它们像恐龙一样迅速灭亡。

关键词：大而不倒；金融机构；寻租；道德风险

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）11-0085-03

一、“大而不倒”学说的演进

（一）“大而不倒”政策的确立{1}

“大而不倒”学说的先驱是“重要性原则”和“银行的多米诺理论”。重要性原则授权联邦存款保险公司为一家投保的破产银行提供援助，前提是它接下去的运营被认为“能有效地为社区提供完整的银行服务”（虽然，对“有效”和“社区”没有明确的定义）。这项原则在1971年首次使用，对波士顿一家小型的少数民族控股银行，即统一银行（Unity Bank）进行财政救助。银行的多米诺理论在涉及宾夕法尼亚第一银行时提出。联邦存款保险公司的前任主席，欧文·斯普瑞格引用了几名官员对多米诺理论精髓的评价，比如“唯一的解决方法是破产”；以及“如果宾夕法尼亚第一银行破产了，它与其他银行的商业关系会将它们卷入其中，从而引发信任危机，使银行破产像滚雪球一样不可收拾”。{2}

（二）“大而不倒”政策的初步修正

大而不倒的时代在1984年7月正式开始，里根政府将伊利诺伊大陆银行国有化，联邦存款保险公司获得了80%的所有权，并接管了它的不良贷款。海泽尔将伊利诺伊大陆银行的财政救助形容为“最清晰地证实了联邦存款保险公司向现代金融重建公司的转变”。这种对传统实践的背离分化了政府。时任财政部长多纳德·里根认为这一干预令人震惊，称其为“糟糕的公共政策”，并认为“它代表了一种与行政部门决策相抵触的联邦政府担保的扩张，这种扩张未得到授权且不合法”。但是白宫接受了美联储和联邦存款保险公司提出的观点，即选择其他方式将在金融部门造成系统性风险。1984年下半年，在国会小组委员会听证会上，代表斯图尔特·麦金尼总结了援助行动的经验，他说：“让我们不要使用争吵的语言，我们有了一种全新的银行，它叫做大而不倒，‘大而不倒，而且它是一种完美的银行。”从那时起，“大而不倒”成为金融界广为接受的一种不成文的规则。在20世纪80年代后期到90年代初期的储贷危机中，这一学说贯彻始终，一旦政府察觉到更大的体系存在威胁，政府就会为大型银行救助未投保的贷款者，而对小型银行置之不理。在1991年的夏天，美联储主席艾伦·格林斯潘，一个甚至不是存款保险狂热粉丝的人，这样说道：“在特殊时期，一些银行的破产和清算会极具破坏性。”同一年，尽管美联储允许新英格兰银行无限制地从贴现窗口融资，同时财政部为了提高其流通性，在税收和贷款方面赠予它10亿美元，但这家银行还是破产了。最终，美国存款保险银行提供了一揽子紧急援助，这家银行才脱险，这次援助由全部存款的担保和价值7.5亿美元的资金注入组成。

（三）“大而不倒”范围的突破

救助美国长期资本管理公司是“大而不倒”发展史上的里程碑。在1984年伊利诺伊大陆银行的财政救助之后，美联储的官员试图告诉大型的金融结构，如果它们陷入困境，它们不可能依靠美联储的支持。但对美国长期资本管理公司的救助一次就毁灭了所有的努力，导致美联储的可信性彻底沦丧，而这种可信性对回避“大而不倒”问题至关重要。这次干预给出的原因不外乎“大而不倒”的重述——美联储担心美国长期资本管理公司的破产会对全球金融市场产生影响。从此，一个广为流传的信念开始出现：如果政府保护对冲基金的贷款者，那么它绝对不会让一家投资银行破产。

时间来到1991年，《联邦存款保险公司改进法案》出台，旨在减少由“大而不倒”保护衍生出的道德问题。这一法案要求联邦存款保险公司除那些对“经济状况和金融稳定造成严重不良后果”的银行外，在解决银行破产问题时选择“成本最低的方案”。《联邦存款保险公司改进方案》加强了对银行的监管，并限制了美联储贷款给处境艰难的银行，以维持它们的勉强运营的职能。然而，实际上《联邦存款保险公司改进法案》对“大而不倒”金融机构已有政策的改变微乎其微。一方面，其引进的绝大多数对抗“大而不倒”道德问题的“新”措施都已经以其他形式存在。另一方面，在事件中使用的系统性危机特例是个漏洞。因为没有系统性危机是当前就已存在的，这意味着在决定是否财政救助一家金融机构时，监管者的动机没有明显的改变。尽管《联邦存款保险公司改进法案》可能只在外围有效，但它为潜在的政策改进留下了空间。

二、“大而不倒”为什么不可接受

（一）难以清晰界定何为“大而不倒”企业

无论是在太平盛世还是艰难时期，“大而不倒”地位绝对是价值数十亿美元的特权。事实上，金融机构膨胀的一个基本动力就是攫取“大而不倒”地位。金融机构往往为并购和收购支付一笔额外费用，以使自己成为“大而不倒”。那么，政府是如何决定对哪家机构进行财政救助，让哪家机构破产？换句话说，哪些因素使一家机构值得财政救助？

“大而不倒”总体的定性定义是，一家有许多客户的金融机构或者一家在金融部门扮演重要角色的金融机构。{3}一家金融机构之所以是“大而不倒”，在于它的破产可能危及其他机构的偿付能力，这些机构要么金融上依附于它，要么彼此关联。如下是核心论证：通过创造多米诺效应，一家“大而不倒”机构的破产会使国家经济瘫痪。比如，一家重要机构A破产了，其他机构依赖A以及它的债权人以履行合约，那么这些机构以及在财政上与它紧密相连的其他机构，可能也会破产。{4}如果通过这一过程形成的溢出效应足够大，那么一家大型金融机构的破产就会引起经济系统的衰退。

我们如何事先知道哪家银行是“大而不倒”，也就是说，它的破产会引发金融体系的崩溃，并预示萧条如期而至？如果美国政府救助了雷曼兄弟而允许贝尔斯登申请破产，那么事情会峰回路转吗？对这一点应持怀疑态度。为什么一家“大而不倒”金融机构的破产会对经济和金融系统就是灾难性的，而加在一起规模相似的一百家金融机构同时破产却无关紧要？

有时“大而不倒”会变成互联性太高而不能倒，太复杂而不能倒，国际化程度太高而不能倒，有时即使一家机构是高度关联的，如果它涉及的机构数量很少，它的破产也没有那么可怕。不难看出，并不存在一个客观的方式，决定在破产前和破产后哪家金融机构处在“大而不倒”的地位，值得获得政府救助。{5}这就造成了一种鼓励为个人利益游说的环境。这样的环境有益于某些企业的成功——这些企业有政治势力，他们可能和政府有人员交易往来因而与政府有私人关系。

（二）资源没有被配置在更有效率的部门

经济学研究表明，有限的政府资源存在机会成本。{6}对于用来救助金融机构的资金，它的机会成本就是把它用于其他目的，诸如在经济中更有生产力的部门创造一些就业岗位。在2009年10月底，财政刺激的效果是美国开始走出经济衰退（若将1/4个正增长称为恢复的话）的一个原因。虽不可否认财政政策的效力，但是，如果把花在金融机构上面的资金转而用在崩溃的基础设施建设上，经济复苏也许会更强劲。

不仅如此，“大而不倒”还会通过其他途径危及经济健康。只要大型的或者复杂的金融机构持续大而不倒的状态，他们会继续从更多应得到奖励的企业中把借款人的钱转移走。从一个更深远的角度来看分配不当，是一家金融机构为谋求到“大而不倒”地位（补助金），会投入大量资源致力于自身成长，使自身规模超过社会最优规模。

（三）助长寻租行为，诱发道德风险

寻租通常的形式，是为了监管进行游说。官僚们贪污腐败，他们任意地运用他们手中的法律权威，使他们的客户可以得到利益，不管这个利益是否合法。同时，寻租的道德风险可能是极大的。如果一家企业“购买”一个有利的监管环境所付出的，比创立更有效益的产品所付出的要少，那么毫无疑问它会选用第一种方式。企业这么做可以获得收益，但并未对社会总财富或福祉作出任何贡献。而这样会导致资源的非最优分配（把钱用于游说或反游说，而不是用于研究与发展、增强商业实践、培训雇员或增加固定资产），从而阻碍经济发展。一家寻租的企业，通常情况下，都与政府腐败指控有关，或者受到特殊利益的不良影响。通过了解寻租活动的特征和相关范例，不难发现那些大型金融机构似乎就是这种行为的最明显代表。通过对“大而不倒”地位的游说，它会将资源配置在：酬谢官员、塑造一个有益的公众形象、提升企业规模和复杂性等方面，无疑这会进一步巩固其“大而不倒”地位。

“道德风险”是指，因为总是会有救助金，这会减轻一个人或一家公司对不当的经济决策可能引发的后果的担忧，会使得他们认为未来的行为都是无风险的。当那些被认为是大而不倒的金融机构破产时，政府会给它们注入大量的资金，同时这也含蓄地保证了它们未来不会破产。这加强了从事这种高风险行为的趋势。因为当企业经营良好时企业收益增加（作为承担风险的奖励），而即使企业收益减少时他们也会得到保护。道德风险是经济学中最基本的概念之一，其研究源于保险行业中的应用问题。如果一个人会为你的意外事故埋单，你就不会再那么谨慎地避免事故发生。大而不倒的政策增大了道德风险问题。如果一家存款保险机构，如联邦存款保险机构要关闭一家银行，且只能偿还存款人一定数额的保险上限，那么一旦银行倒闭，大额存款人就会遭受损失。这样他们就有了动机去密切监控银行的行为。另一方面，大型金融机构愿意去冒更大风险以换取超额利润，这使得其更容易倒闭。

值得注意的是，道德风险不止一个维度。那些大型金融机构的债权人希望政府能保护他们的借款，他们几乎没有动力去监控这些机构的行为，也不愿意选择那些小心谨慎做决策的机构。另一方面，大型金融机构明白他们受到的债权人监控较少，也明白破产时政府会援助他们，所以他们会去做一些极具风险的项目。而且就算他们必须要为自己的行为承担全部责任，通常情况下，他们实际做到的也比应该做到的要少。其结果就是引起资源的浪费和更多可能导致破产的行为。政府提供给没有保险的债权方的保护越多，它制造的道德风险问题就越大。另一方面，“大而不倒”鼓励大银行维持比小银行低的资本比率。《巴塞尔协议Ⅱ》中关于资本充足率的内容加强了这个趋势。{7}

（四）奖赏鲁莽行为，阻碍市场规律

大而不倒学说对长期金融稳定有严重的影响。如果金融体系要达到稳定的状态，必须要激励各个机构有良好的财务状况。而救助一个处于困境的机构会传递出最糟糕的信号，因为这会使得其他的机构认为他们在陷入困境时也可以得到救助。这就弱化了他们要保持自身财务状况健康的动机，使得他们更容易陷入困境。救助一家虚弱的金融机构也许能在短期内恢复市场的平静，但这么做会破坏长期的金融稳定，企业对救助的预期降低了他们遵守市场规律的动机，从而造成经理们追求更有风险的操作，最终使金融系统的整体风险增加。要使金融机构在市场规律下运行，首要原则就是不允许“大而不倒”和救助。不论是谁在状况好时获得收益，他必须也要做好在状况差时付出损失的准备。

三、“大而不倒”：我们采取什么立场

有人把一家大而不倒的银行形容为“大规模毁灭性的金融武器”，并指出“一个大规模毁灭性武器，落在不安全的人手中是不能允许的”。要削弱金融家们的影响，减小金融部门的不均衡规模，“大而不倒”必须消失；要减少寻租这个无收益行为，“大而不倒”必须消失；要阻止把稀缺资源从生产性部门转移到依附性部门的行为，“大而不倒”必须消失；要停止让财富从辛劳的工作群体到金融精英们这个反罗宾汉式的转移，“大而不倒”必须消失；要加强市场规律在金融机构的作用，“大而不倒”必须消失。“大而不倒”太大而难以处理，但它必须被解决！

（一）“大而不倒”的成本和收益

从援助“大而不倒”的金融机构中只能得到一个我们已经认识到的利益：避免系统性崩溃。然而，一家金融机构的失败会引发系统性的失败和严重的经济毁灭这个说法从历史上来看是得不到支持的。公司破产是所谓“创造性破坏”的一部分，这个资本主义特色和“大而不倒”理论并不一致。避免系统性失败可以成为利益，这仅仅是因为破产机构的管理者和监管者使用了令人生畏的言辞，他们警告说，不对相关机构进行援助就会给数百万人民带来痛苦。然而，人类是有弹性的，如果人类可以经受住一场地震或者海啸，他们必然能经受住银行、保险公司或者对冲基金的崩溃，并且可以再度繁荣，正如人类无数次在废墟上重建家园。

那么我们要为避免系统性风险付出多大的成本呢？首先，“大而不倒”是一个永远会存在的问题。在某一情况下援助一家企业会产生这样的印象：所以其他的规模类似，具备系统重要性或者政治关系的机构，在它们经营不善时同样会受到援助。银行沉浸在这个错误的认识中，制造了大规模的道德风险。但是，“大而不倒”的成本比它的自生自灭问题更大。该成本包括了若干负面影响：把稀缺资源从生产活动转移到依附性活动；鼓励寻租；把金融负担置于后代；奖励鲁莽并且鼓励冒险；弱化金融机构的市场纪律。对“大而不倒”金融机构的援助与民主相矛盾，并且没有什么经济意义，更与何种政治和经济学派无关。同时，它是不道德的，因为它意味着反罗宾汉式的资金转移，即财富由勤恳的大多数转移到少数金融精英。

（二）管理：前进之路

现代经济需要金融行业。银行和其他金融机构将储蓄者的资金和借款者的接待整合，借款者会把贷款投资到工厂和机器中。通过这种方式，银行和其他金融机构为实体经济提供服务。此外，金融业提供了金融风险的管理方式，使市场得到合理控制，并让资本由低效率的企业流向高效率的企业。{8}在金融工程不发挥作用时，这些机制也是存在的。因此，我们应该努力回归银行和金融的本质。金融机构太重要了，所以不能将其留给金融家们处理。这也是为什么对金融机构加强或放松监管需要很谨慎。政府总是会管制我们生活的方方面面。法律的实施是一种管制，交通信号灯也是一种管制。“管制”的含义，与我们一直以来所认为的恰好相反，它并不是一个肮脏的词语，尤其是在这个词被用在金融家的缺点上的时候。只要能结束“大而不倒”，能使人们摆脱恐惧政治，能遏制跋扈的金融市场力量，任何事情都值得去做。

“我强烈的感觉到，这个问题就如那句谚语所说，‘如果你怕热，就请离开厨房……换句话说，任何商业组织，无论是卖柠檬水的小摊还是大而不倒机构，一旦它们出现衰退迹象，就应该关门了……适者生存，这个道理显而易见。作为一个园丁我学到了一个道理，与其让那些患病的植物继续生长，不如直接拔掉它们。允许大而不倒的企业破产就像打扫排水沟一样。对于我们来说明白这个道理很困难，但我们必须要从经验中认识到这一点，因为这会给社会带来进步。”{9}大而不倒的理论是个神话，必须让它们像恐龙一样迅速灭亡。

注 释：

{1}张廷伟.经济的坏脾气：1637-2008全球经济危机史[M].金城出版社，2009.77.

{2}高杰英.“大而不倒”的终结？[J].金融博览，2010，（8）.

{3}张丽宁.“TBTF”问题及规制研究[D].东北财经大学，2011.

{4}张晓朴.系统性金融风险研究：演进、成因与监管[J].国际金融研究，2010，（7）.

{5}毛奉君.系统重要性金融机构监管问题研究[J].国际金融研究，2011，（9）.

{6}张元鹏.微观经济学：中级教程.北京大学出版社，2015.

{7}巴塞尔银行监管委员会在1999年11月公布了第一轮修订资本充足率框架的提案，后又在2001年1月和2003年4月发布了额外的提案，并且对这些提案产生的影响进行了大量研究。在这个协商过程中，产生了修订框架，这个修订框架发布于2004年6月。后又进一步对2005年11月和2006年6月出现的框架进行了修正。尽管巴塞尔协定的关键元素没有改变，诸如银行应该保持至少8%的风险权重资产作为资本充足率，但《巴塞尔协议Ⅱ》提供了一系列决定资产需求的选择，允许银行采用最适合其运作的方式。

{8}李仁真.国际金融法[M].武汉大学出版社，1999.

{9}艾麦德·莫萨.大而不倒之谜[M].中国金融出版社，2015.242.

（责任编辑 姜黎梅）