公共图书馆服务绩效评估模型探索

柯 平 宫 平

公共图书馆服务绩效评估模型探索

柯 平 宫 平

随着我国图书馆事业的蓬勃发展，设计一套能够衡量图书馆服务成效和预期目标实现情况的指标体系用于评估工作尤为重要。以公共图书馆服务绩效评估的价值取向为引领，借鉴公共文化服务绩效评估的相关理论，构建我国公共图书馆服务绩效评估理论模型，从评估导向、评估体系和评估运行等方面对我国公共图书馆评估实践工作提出建议。图1。表1。参考文献14。

公共图书馆 服务绩效 绩效评估 评估标准 公共文化服务

我国公共图书馆全国性评估定级工作以政府为主导，遵循“以评促建”的思路，自上世纪90年代起已进行了五次，在我国公共图书馆事业发展中起到了积极的推动作用。评估工作既对各级公共图书馆业务建设与管理工作的科学化、规范化与标准化起到促进作用，又在一定程度上提升了我国公共图书馆的整体服务能力。随着我国图书馆事业的蓬勃发展，设计一套能够衡量图书馆服务成效和预期目标实现情况的指标体系用于开展评估工作尤为重要。文章通过理论探索，尝试构建我国公共图书馆服务绩效评估模型，以期对我国公共图书馆评估实践有所启发。

1 公共图书馆服务绩效评估价值取向

公共图书馆服务绩效评估的价值取向是公共图书馆对其行为终极目的的基本价值判断、价值确认和利益选择，是构成公共图书馆服务绩效评估体系和评估行为的深层结构，并深刻影响着服务绩效目标的设定、评价指标的构建、绩效评估的实施及评估结果的应用。

1.1 以人民为中心，以社会主义核心价值观为引领

《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中提出：牢固树立以人民为中心的工作导向，以改革创新为动力，以基层为重点，构建体现时代发展趋势、符合文化发展规律、具有中国特色的现代公共文化服务体系，促进基本公共文化服务标准化、均等化，推动社会主义文化大发展大繁荣。公共图书馆作为重要的公共文化服务机构，必须坚守社会主义核心价值体系，坚持以人民为中心的服务宗旨，满足社会公众文化需求。公共图书馆评估工作应该立足于新时代起点，以社会主义核心价值观为引领，以公共文化服务领域的新变化和新趋势为导向，继承发扬传统文化，发展创新先进文化，巩固基层文化阵地。

1.2 以标准化、均等化为目标，以效率追求公平为导向

20世纪80年代，绩效管理伴随着西方国家的“重塑政府”运动被引入文化的公共管理领域，强调对组织效率和效益的管理，绩效评估则成为落实公共文化部门责任并改进管理、提高效能的一种行之有效的工具。公共文化服务绩效评估作为优化公共文化资源配置、改善公共文化服务供给体制、提高公共文化服务供给质量的有效工具，理应建立在公平与效率价值准则之上。公共文化服务绩效评估是推进公共文化服务标准化与均等化的一项重要技术，应当纳入到构建现代化公共文化服务体系的实施战略中［1］。公共图书馆需要以公平优先，兼顾效率，并努力用最有效率的方式去追求公平为基本主张，突破“自我评估”的思想束缚，改变注重投入的评估思路，将公共价值整合到绩效评估之中。

2 公共图书馆服务绩效评估理论涉及的相关问题

我国图书馆界于20世纪80年代开始研究和引进图书馆评估，虽然公共图书馆评估已进行了五次，在实践上取得了一定的成绩，但与国际及发达国家相比，在图书馆服务绩效评价方法、评价指标、评价体系上仍存在较大差距，突出地表现为缺乏理论研究，特别是缺乏适合我国公共图书馆评估的理论模型的指导。

在我国，要构建基于服务绩效的评估理论模式，必须考虑以下相关的理论问题：（1）主体问题。国际图书馆评估是自评、外审和第三方独立评审的主体格局，主体呈现多元化；而我国公共图书馆评估实践，评估主体单一特点突出，政府仍然作为主要评估主体［2］，在评估实践中仅出现少数进行自我评估的图书馆，严重缺少第三方独立审计的图书馆评估实践。因此，在政府和图书馆之外，加强社会公众参与成为必然。（2）方向问题。在国际上，图书馆评估已经从考察投入与产出的绩效评估逐步转向注重质量和效益的成效评估；我国公共图书馆评估一直遵循“以评促建”思路，导致评估实践过于注重评估规模与投入，图书馆绩效评估理论思维缺失。因此，公共图书馆评估需要尽快实现从投入条件评估向服务绩效评估的转型。（3）评估方法问题。国际图书馆评估实践中采用多种评估方法，兼顾定性分析与定量测评，在评估方法运用上形成综合化趋势，以提升客观性和准确性；我国公共图书馆评估目前采用专家经验评估，以定性分析为主，数据与事实支撑不足。从不同视角分析图书馆评估问题，在评估方法上必须积极探究其科学性与合理性。（4）标准问题。发达国家已经广泛采用系列国际标准《信息与文献 国际图书馆绩效评价指标》ISO 11620、《信息与文献 图书馆电子服务的绩效指标》ISO／TR 20983和《信息与文献 国际图书馆统计》ISO 2789，开展适合图书馆行业特性的质量评估，不断提高图书馆评估手段和工具的标准化、规范化；在我国，国家图书馆参照国际标准制定出了《国家图书馆绩效评估指标体系》，能够为公共图书馆绩效评估所借鉴，加强我国公共图书馆评估的标准化。（5）机制问题。国际图书馆界的评估实践已经长期化并形成制度；我国公共图书馆评估却仍然停留在短期评估，尚未形成常态化。但是，仅仅简单引进国外评估机制和成功案例是不合适的，要结合我国现实，探讨切实可行的绩效评估机制［3］。

3 公共图书馆服务绩效评估理论模型的构建

3.1 服务绩效评估的理论基础

绩效是指个人、组织、系统或项目在履行其特定职能、实现特定目标和任务方面的综合表现。服务绩效是图书馆实际提供的服务质量，它包括形成于服务过程的功能质量和取决于服务产出和结果的技术质量［4］。绩效评价是对组织一定时期内的投入、经营、效益及成果进行定量和定性对比分析，利用科学规范的评价方法做出客观真实的综合评价。国际标准化组织对图书馆绩效评估的解释是［5］：图书馆提供的效能以及拨款和资源利用在提供服务中的效率两者之间的有机契合。效能是测评所设定目标完成的程度，效率则是测评既定目标实现中对资源使用情况［6］。服务绩效评估既可以是对服务部门在提供服务方面的综合表现进行的评估，也可以是对服务项目的实施情况进行的评估［7］。基于上述概念阐释，我们认为公共图书馆服务绩效评估即是对公共图书馆在一定时期内为满足社会大众各类需求所提供服务整体表现的综合评价。

评估理论是关于组织评估的目的、作用和内容的系统性知识，评估理论决定评估指标体系的设计。“3E”评估理论是当前国际上最为流行的公共组织评估理论之一。所谓“3E”即Economy（经济）、Efficiency（效率）和Effectiveness（效果）。经济是指以最低的可能成本采购与供应维持一定服务品质的公共服务，其关注点是投入数量，而非产出与服务品质。效率是指投入与产出之比，通常包括服务与活动的单位成本。效果则是组织实现使命和目标的程度，效果指标关注的重点是目标和结果［8］。毛少莹提出公平问题是衡量公共文化服务绩效的重要指标［9］。公平对待不同阶层的公众权利要求，包括文化权利要求，是公共管理与服务中的重要议题，成为衡量公共文化服务绩效的一项重要内容。目前，我国公共图书馆服务绩效评价已由注重经济与效率、追求投入产出比的最大化向注重综合考虑效益、服务质量和公民导向方面发展，公平性是公共文化服务均等化的主要体现。公共图书馆服务是公共文化服务的重要组成部分，可以将“3E”理论作为其服务绩效评估理论依据。结合目前公共文化服务体系构建的特点，公共图书馆服务绩效评估有必要考虑公平性（Equity），将其纳入到评估体系之中，扩展为“4E”。

3.2 构建评估理论模型

持续地、系统地绩效分析与评价于图书馆而言是非常重要的，它能够确保组织管理向提供更好的服务活动及结果——服务质量的方向努力发展。从这个角度来看，将公共图书馆作为一个公共部门管理有助于其为用户提供优质的信息服务［10］。参考美国国际开发署设计开发的政府绩效评估工具即逻辑框架法模型（LFA）［11］所包括的条件、投入、产出、结果、环境影响等指标，依据公共图书馆服务涉及的主体及顾客满意度理论，将公共图书馆服务绩效评估划分为三个维度，即政府投入、图书馆内部效率及社会大众外部满意。申晓娟、李丹借鉴CIPP评价模式（决策导向或改良导向评价模式）将图书馆服务评价大致分为服务能力评价（包含CIPP中的背景评价和输入评价）、服务过程评价和服务结果评价等三个层次［12］。这三个层次是图书馆服务绩效评估的主要内容，通过多元化指标的构建，体现图书馆服务的经济性、效率性、效果性和公平性。基于上述分析，构建出公共图书馆服务绩效评估的理论模型，如图1所示。

图1 公共图书馆服务绩效评估理论模型

4 公共图书馆服务绩效评估理论模型的应用

以上文构建的公共图书馆服务绩效评估理论模型为基础，审视我国公共图书馆评估实践工作发展历程：已有的五次公共图书馆评估指标体系的构建主要依赖于公共图书馆的发展变化与工作经验，缺少必要的理论支撑。作为公共文化服务的主要实施主体，公共图书馆有必要将服务绩效评估理论模型应用到评估实践，提升公共图书馆评估的客观性与科学性，并充分融入到公共文化服务绩效评估体系之中。

4.1 评估导向

评估导向对公共图书馆评估工作以及图书馆事业发展具有重要的影响。从图书馆评估理论层面讲，绩效评估能够对公共图书馆所提供的服务进行全面综合评价，必将成为公共图书馆评估的发展方向。从我国公共图书馆现实情况看，在五次公共图书馆评估定级工作的引领与推动下，各级公共图书馆的基础设施不断完善，经费不断增加，工作人员素质也不断提升。良好的基础性条件为公共图书馆创新服务内容和提升服务质量夯实了基础，服务因此成为公共图书馆建设与发展的重点，如何有效地进行服务绩效评估成为公共图书馆实践发展的现实需求。当下要实现“以评促建”的目标，公共图书馆评估工作必须以服务为导向，加快推进绩效评估，逐步引入成效评估，加强评估结果的应用。

4.2 评估体系

目前我国公共图书馆评估指标体系构建运用的是“评估维度——基本指标——指标要素”的逻辑框架，依据图1公共图书馆服务绩效评估理论模型的评估维度，现有一级指标设置维度界定不清，应该按照政府投入、内部效率和外部满意的维度对评估基本框架进行修正，构建我国公共图书馆服务绩效评估框架。政府投入维度包括政府经费预算与投入及设施与设备、文献资源保障等服务基础性条件，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中指出加大公共文化服务保障力度需要加大财税支持力度，合理划分各级政府基本公共文化服务支出责任。公共图书馆服务绩效评估需要将政府财政投入作为一个重要评估指标，与政府绩效评估有效衔接，解决均等化的实际问题，体现公平原则。内部效率维度可通过图书馆内部人员及管理工作，行业内部的协作，图书馆所提供的各类公共服务和公众参与情况的定量与定性相结合的评估，重点关注图书馆服务效率，不断提升图书馆服务质量和效能。外部满意维度作为效果考察指标，在我国公共图书馆评估工作中重视不够，从未上升到一级指标。从服务绩效评估的视角看，用户评价是三维体系之一，应该设置为一级指标。基于公共图书馆服务绩效评估理论模型及目前我国公共图书馆服务的实际情况，笔者提出我国公共图书馆服务绩效评估框架如表1所示。

表1 我国公共图书馆服务绩效评估框架

4.3 评估运行

评估运行是通过建立相应的机制，采用有效的手段组织、管理并高效地实施评估工作，实现评估工作的协调运行。依据我国公共图书馆评估工作现状，以本文构建的理论模型为指导，对我国公共图书馆评估运行提出以下建议：

4.3.1 完善评估标准制定机制

评估标准制定既要反映我国一定时期内图书馆事业发展变化，又要在一定程度上体现出我国公共图书馆事业发展变革的总体思路。公共图书馆评估定级标准制定应该采用理论探讨与实地调研相结合的模式。推进常态化评估需要组建标准制修订委员会。标准制订首先要进行初步文献调研，以理论成果为指导形成标准内容框架建议，经由委员会专家研讨确定基本框架。标准的制订更要以公共图书馆现实情况为基础，通过实地调研进一步完善标准内容设置，经由专家讨论后分发到不同地区各级图书馆，征集修改与补充意见和建议。在征集修改与补充意见后，进行标准内容与权重划分，形成评估定级标准草案。为了保证评估指标的适用性与可行性，有必要抽选不同地区与等级的公共图书馆进行预评估，根据预评估结果反馈，进一步修订标准，形成最后的公共图书馆评估标准和定级必备条件。

4.3.2 推进常态化评估运行机制

目前，我国公共图书馆评估工作每四年进行一次，对评估期内公共图书馆的各项工作和服务进行集中的评价与总结。集中性评估工作一方面造成评估工作量较大，另一方面不利于及时反映图书馆实践领域的新发展与新变化。2010年，我国国家一级博物馆尝试推行运行评估，采用定期跟踪与评定其运行情况的方式，以此加强监督和引导，维持运行经验总结经常化，及时发现运行中出现的各类问题，不断完善服务并指明发展方向［13］。公共图书馆需要尝试将绩效评估工作常态化。定期回顾总结公共图书馆工作，通过评估结果不仅能够发现存在的问题，而且能够分析预测一些潜在问题，形成多主体、动态化的综合评估模式，在常态下实施绩效评估。提高公共图书馆对社会环境与用户需求变化的响应速度，及时弥补图书馆工作的不足，改进服务手段与内容，不断提升服务质量。

4.3.3 实现信息化评估手段

我国目前施行的集中收集数据完成评估的模式，既给图书馆日常服务工作增加额外工作量，数据回溯填报也难免有遗漏之处，影响评估的科学性和准确性。施行运行评估需要开发一套综合管理系统，涵盖各级图书馆的业务管理系统，形成统一平台，既为评估定级工作服务，又能规范公共图书馆业务管理系统。通过数字化综合业务平台，可以及时上报数据，有利于图书馆之间的交流沟通，为评估工作常态化和评估结果的有效共享与运用奠定运行基础，同时提升评估的科学管理与统计。信息化评估平台能够实现自动采集数据并自动打分，减少人工操作，同时上级部门可通过系统随时掌握各个图书馆的运作情况并进行服务效果评估。

4.3.4 引入社会公众评价与反馈机制

读者是对图书馆服务水平和服务质量最有权做出评估的真实用户。我国公共图书馆评估在2003年第三次评估开始增设“读者满意率”指标，虽然引入读者评价但是所占比例过小，社会公众参与度体现不够。为了快速发现公众需求，更好地体现评估的公平性，应适当扩大社会公众参与范围，让公众能够真正参与到公共图书馆评估之中，为图书馆服务和发展提出更多建设性意见与建议［14］。公共图书馆评估必须建立社会公众评价与反馈机制，为用户提供参与评估并反馈意见的平台。政府参与图书馆评估的同时，鼓励图书馆学会和社会公众参与评估活动。有条件的图书馆可以尝试开展第三方评估，逐步形成多元化的评估主体。

5 结语

我国公共图书馆服务绩效评估理论研究是一项复杂和长期的工作。本文虽然构建了公共图书馆服务绩效的理论模型和评估框架，并在评估导向、评估体系和评估运行等方面提出应用建议，但这一模型和框架尚未得到实证，也没有根据模型与框架建立起绩效评估的详细指标体系。从理论构想上，笔者期望公共图书馆服务绩效评估能够有效融入到公共文化服务评估之中，更好地实现公平原则并促进公共文化服务的均等化。如何更加科学合理的设定公共服务绩效评估指标，建立哪些运行机制才能保证公共图书馆评估工作有效运行，公共图书馆评估中的诸多问题还需要理论与实践共同探索与突破。

参考文献

1 曹爱军，杨平.公共文化服务理论与实践［M］.北京：科学出版社，2011：140.

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3 宫平，等.图书馆评估研究进展综述［J］.图书情报工作，2015（24）.

4 罗曼.图书馆全面质量管理［M］.合肥：安徽大学出版社，2003：65.

5 ISO 11620：2014 Information and Documentation—Library Performance Indicators［EB／OL］.［2016-09-08］.http：／／www.iso.org／iso／catalogue_detail.htm？csnumber＝56755.

6 戴龙基.我国信息资源共建共享的可持续发展研究［M］.上海：上海交通大学出版社，2012：106.

7 胡军，吴承健.服务采购管理［M］.北京：中国物资出版社，2011：164.

8 张远凤.社会创业与管理［M］.武汉：武汉大学出版社，2012：333.

9 毛少莹.公共文化服务绩效评估指标体系的构建［M］／／李景源，陈威.中国公共文化服务发展报告（2007）.北京：社会科学文献出版社，2007：391-404.

10 Dvorak J.Public Administration Approach［J］. Library Management，2014，35（6）：493-501.

11 王延超，等.当代公共管理概论［M］.济南：济南出版社，2004：325.

12 申晓娟，李丹.公共图书馆服务评价研究——兼论文化部全国县以上公共图书馆评估工作［J］.图书馆杂志，2013（9）.

13 厉樱姿.我国博物馆评估工作的回顾与思考［J］.中国博物馆，2013（2）.

14 黄钰新.图书馆评估中的社会参与机制研究［J］.国家图书馆学刊，2014（3）.

（柯 平 教育部长江学者特聘教授 南开大学商学院信息资源管理系博士生导师 图书情报专业学位 （MLIS）中心主任 图书情报与档案管理一级学科博士后流动站站长，宫 平 馆员南开大学商学院信息资源管理系图书馆学专业2014级博士研究生 沈阳师范大学图书馆）

Research on the Model of Service Performance Evaluation on Public Libraries

Ke Ping Gong Ping

With the vigorous development of the library cause，it is particularly important to design a measure index system for evaluating library service performance and realization degree of expected goals.With the value orientation of performance evaluation on public libraries'services，this paper draws on the relevant theories on performance evaluation of public cultural services，then builds the theoretical model of China's public library service performance evaluation，and gives suggestions for public library evaluation practice from the perspectives of orientation，system and operation.1 fig.1 tab.14 refs.

Public Library；Service Performance；Performance Evaluation；Evaluation Criteria；Public Cultural Service

2016-08-26