防控地方债风险需通盘考虑

杨未宏+李雪

《预案》将有助于形成政策闭环，切实堵住地方违法举债渠道，提高地方政府债务管理水平。

近日，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》（简称《预案》），对可能会出现的地方政府性债务风险应急处置作出总体部署和系统安排。

同时，财政部针对地方政府债务问题，接连发文。分别下发《地方政府性债务风险分类处置指南》、《地方政府专项债务预算管理办法》和《地方政府一般债务预算管理办法》。

业内人士认为，这将有助于形成政策闭环，切实堵住地方违法举债渠道，提高地方政府债务管理水平。实施地方政府债务风险防控，提高地方政府动态监测、实施预警的能力，有利于确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

债务难题

图之于未萌，虑之于未有。

早在2013年中央经济工作会议上，习近平总书记就强调，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府债务风险的各项工作。

根据《中国国家资产负债表（2015）》报告显示，截至2015年底，我国债务总额为168.48万亿元，全社会杠杆率为249%。“中国目前总体债务已经处于一个‘临界点，但从偿债能力来看，中国债务风险总体仍处于可控区间。风险控制并不是简单的去杠杆，而是在稳定杠杆增速的情况下调整债务结构。”近日中国人民大学经济研究所联席所长毛振华在中国宏观经济论坛上表示。

房地产开发、地方政府举债投资以及快速扩张的“影子银行”，在短短几年之内，使我国从负债最少的国家之一，变成债务最多的国家之一。

地方政府性债务风险成因复杂，既有地方政府现实的融资需求，也有财权与事权不统一等体制性因素；既有政绩考核制度的不完善，也有法律监管的缺失。

尽管近年来国家在地方政府性债务、金融稳定等领域持续发力，各地违法违规担保举债现象仍难杜绝。截至2015年年底，浙江、四川、山东和河南等4省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。

我国债务屡创新高，地方超能力举债和违规发债，多与主政官员急功近利、好大喜功的政绩考量直接相关，地方官员不会考虑未来如何偿还债务，很多地方在举债时根本就不打算偿还债务。尽管预算法等法律法规明确，对违规举债负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分，但现实中鲜有地方领导因违规举债而受处分案例。由于违规举债的综合收益远高于违法成本，自然就难以抑制官员为政绩违规举债的冲动，以至于只管任内大规模举债建设，偿债风险丢给后任的做法非常普遍。

《预案》指出，“属于在本届任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。”强化责任与追究，将倒逼地方政府领导树立正确的政绩观，在举债时更加谨慎、理性地分析综合收益与风险，让地方债务行为回归到法制理性的轨道上来。

如何化解

近年地方政府性债务的年均增长速度约为20%。

审计署审计报告显示，部分地方政府债务融资渠道复杂，融资成本较高，且存在“短借长投”现象。另一方面，我国不少省（区、市）局部地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，潜藏着一定债务违约风险。

审计中也发现一些地方政府债务管理存在问题。比如，有的地方政府仍通过违规担保、集资或政府承诺还款等方式违规或变相举债；部分地方政府以承诺购买服务名义形成隐性债务风险；个别省部分基础设施建设基金不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺，形成隐性政府债务；部分地方发债融资未有效使用，造成资金沉淀。

近两年，中央密集出台了一系列关于地方政府债务管理体制改革的措施。在建立规范的政府举债融资机制方面，我国已通过新预算法和国务院的有关文件，构建了较为完善的法律政策体系，而且已卓有成效地运行。同时，在风险总体可控的情况下，国家坚持严格控制地方政府债务规模，规范政府举债程序，抓好防范化解风险的机制建设。

2016年初，财政部推出七大举措，要求地方政府债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理，并要求地方政府披露财政和债务信息，把控债券发行节奏等。

此次《预案》指出，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。同时，规定了财政重整的主要措施，具体包括拓宽财源渠道，优化支出渠道，处置政府资产，申请省级救助，加强预算审查，改进财政管理等。

申万宏源证券有公司固定收益总部首席分析师范为认为，可以落实的应该是两个方面，一个就是减少地方政府投资支出，第二个就是变卖资产。以上是比较可行的方式。

业内人士指出，应从法律层面为地方政府融资“开正道”、“堵邪道”。修改《预算法》，以立法形式明确地方政府举债权，加强地方政府债务的法制化管理。限定债务用途，政府债务只能用于基础设施、公用设施和公益性项目建设，不得用于政府机构正常运转等经常性支出和竞争性领域。

通盘考虑

业内人士认为，债务风险检测和管理体系亟待完善，地方债务风险事前事中管控有待加强。

未来我国地方政府债务风险控制体系的完善一方面要做到指标选取的多元化和透明化，综合运用负债率、偿债率、债务率、赤字率等指标对债务风险进行检测和评价；另一方面要实现多层级预警，如对债务率达到100%、150%、200%以及300%时分别采取预警、重点关注、暂停发债和财政重整等措施，具体可以在借鉴国外经验的基础上进行科学合理设计。

中国社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬认为，任债务问题蔓延会使得经济活力受到约束，社会的净财富减少，对经济长期发展肯定不利。解决债务问题不是哪一个简单部门能够解决的，它是涉及全面的一个经济现象，所以需要全面的、总的解决，需要统在一起。

“组建一个综合小组协调各方一起解决问题，如果分在不同部门很可能很严重，而且没有出路。” 李扬表示，如果“全国一盘棋”这样看下来，就需要做一些移山填海的工作，这个事情不太困难解决。因此现在减债务问题、减不良资产问题、国有企业改革问题、金融机构改革问题必须通盘考虑。