鄞州：探索乡镇财政“精细化”监督

陈波+童怡心

推动区政府在全国率先出台乡镇（街道）财政工作质量化管理体系，将乡镇（街道）财政业务细分为48类120个业务点；督促乡镇（街道）严格按照质量化模板编制预算，并以此为“靶子”开展财政预决算监督。近年来，宁波市鄞州区人大探索了一条乡镇（街道）财政“精细化”监督路子，成效明显。

财政监督是人大监督的重要内容。一直以来，乡镇人大财政监督往往因“弱化”、“虚化”、不规范等问题，为人诟病。如何提高乡镇财政监督实效，确保把财政资金用在“刀刃”上？

近年来，宁波市鄞州区人大以质量化管理体系为抓手，走出了一条操作性强，实用、管用的“精细化”监督好路子。

形势倒逼的改革探索

乡镇，一头连着城市，一头连着农村，是国家政权的基石。乡镇财政，则是乡镇政府履行各项职能的财力基础。

从全国情况来看，五级财政中乡镇财政管理水平最为薄弱。特别由于人员配备不强、领导重视不够等因素，乡镇财政管理水平不高、规范化不够等情况较为普遍。

在鄞州区走访时，一些乡镇人大主席坦言，以前，乡镇各部门报预算一般都是“毛估估”，除了刚性支出相对准确以外，其他全凭经验。“比如今年要开几个会，搞几个活动，干什么事，根据上一年支出情况大致一报，各部门上报后财政再打个折，一份一年的预算表就这样出笼了。”这既道出了乡镇财政预算编制的“惯例”，也指明了改革的紧迫性。

与原有的乡镇财政架构和管理水平相比，鄞州区下属各乡镇（街道）日益庞大的收支规模，也亟需更为科学、合理的乡镇财政管理模式。

面积9平方公里，2015年完成财政总收入4.8亿元——从全国来看，宁波市鄞州区下应街道算得上是乡镇级财政中的佼佼者。

但在鄞州区，能拿出这样成绩单的乡镇（街道）并不少见。该区23个乡镇（街道），2015年财政收入总计达145亿元，占全区近60%。以雅戈尔集团所在的石碶街道为例，2015年财政总收入超过24亿元。此外，还有其他10个乡镇（街道）财政总收入超过5亿元。

据鄞州区人大常委会财经工委副主任朱裕高介绍，与全国一些地方“乡财县管乡用”模式不同，鄞州区下辖的乡镇（街道）财政实行的是“乡财乡管乡用”，“每个乡镇（街道）每年可使用资金约在5000万元至5亿元不等”。

如此大的资金，怎么管，如何用，才能确保使用安全，取得预期效果？迫切要求当地探索一条符合客观实际的路子。

2006年左右，该区发生了乡镇财政所所长挪用财政资金70余万元，被移送司法机关的事。为此，鄞州区人大督促政府加强乡镇财政管理，适时出台了《关于加强镇乡人大财政经济监督工作的指导性意见》。这个指导意见的出台，为乡镇财政质量化体系的建立奠定了基础。

2013年，在鄞州区人大督促下，区政府又出台《关于镇乡（街道）财政工作新质量化管理体系建设的意见》，从而为镇乡政府依法理财、高效理财提供了制度保障，也成为乡镇人大和街道人大工委加强预算监督的有力抓手。

2014年，鄞州区人大常委会主任会议还听取了《关于2015—2017年新一轮镇乡（街道、园区）财政管理体制的汇报》，并提出了优化区和镇乡政府间财政关系，进一步清理整合专项转移支付，严控财政供养人数，推进综合预算改革等建议，为推动乡镇、街道财政健康运转 “助力”。

立起预算监督的“模板”

翻阅《鄞州区镇乡（街道）财政工作质量化建设考评细则》可以看到，乡镇财政质量化管理标准体系由人员机构设置、预算全过程管理、资金安全管理等12个分质量管理体系组成，基本涵盖了财政工作的各个方面和环节。

12个分质量管理体系，又具体细化为120个考核点。每一个考核点，均有指导性的统一质量标准，包括上报文本内容规定、编写文本版式和格式、法定民生支出安排指导标准、工作完成时间等等。

比如，在“严格区财政局预审程序（街道为审查）”的考核点下面，又细分为“在人代会召开前20天，将预算草案报告通过考核系统报区财政局预审”“区财政局进行预审并出具《修改指导意见书》”等4个考核具体要求。

在“按规定要求编写调整预算报告”考核点下面，罗列了“预计公共预算收入或者可用减少5%以上，或一项预算收入减少10%以上或者数额300万元以上的”等5种需要编写调整预算报告的情况。

据鄞州区人大常委会办公室综合科科长宋笑天介绍，财政质量化管理体系是按照财政工作分为“聚财、分配、使用、安全、效果”5个部分的思路制定完善的。“企业有ISO质量管理体系认证，考评细则就相当于鄞州区乡镇（街道）财政工作ISO。”

“质量化管理体系是财政规范化建设的延伸。里面有100多条细则，虽然复杂严密，操作起来有一定难度，但有了这个体系，我们清楚地知道，应该做什么，应该怎么做，做完之后能达到什么目的。”谈起质量化管理体系带来的好处，鄞州区下应街道办事处财政所所长唐倩有感而发。

“以前乡镇搞活动，提前一两个月打报告就行，现在要提前一年做计划，详细安排预算。”据介绍，现在很多项目拨款申请，支出项目甚至细化到了矿泉水、点心、午餐的数量、单价、总额等，“可以说，财政的每一分钱，都能查到来龙去脉。”

宋笑天表示，以前各乡镇财政所上报的预算，可谓“乱花渐欲迷人眼”，从形式到内容各不相同。为此，质量化管理体系统一提供了乡镇年初预算、调整预算等各种模板文件，乡镇只要按照模板“填空”即可。

比如，一份关于财政预算执行情况和财政预算草案的报告模板，包括乡镇（街道）基本情况、上年预算执行情况、预算草案、财政工作主要任务、面临的困难和存在的问题，并细化为一个个“填空题”：完成公共财政预算收入（）万元，完成年初预算计划（），同比增长（）……只要逐一完成“填空”，一个完整的乡镇财政预算报告草案也就完成了。

多管齐下务求实效

接受记者采访的几个乡镇人大主席、街道人大工委主任表示，质量化管理体系全面、精细，克服了过去乡镇（街道）财政管理水平不一、缺乏标准的问题，有助于解决乡镇（街道）财政工作不规范问题，“既提高了预算编制质量，又为人大预算监督提供了良好的抓手”。

此言不虚。据鄞州区人大财经工委相关同志介绍，区人大财经工委每年听取街道和重点乡镇的年初预算及调整预算编制情况，并要求街道、乡镇严格按照质量化模板编制预算，督促财政部门按照质量化的要求把好预算预审关。

“‘农村基础设施建设支出科目下必须是基本建设类项目，不能用于70岁以上老年人免视听费、物业补贴、敬老院等一般性项目经费，请修改。”

“项目支出预算汇总表中，应对重点项目的具体内容、安排标准、依据政策等做进一步说明，请补充。”

翻看近几年各乡镇街道的《预算预审修改指导意见》，问题和改进措施列得清清楚楚。

“修改意见能有这么强的针对性和操作性，正是得益于质量化管理体系。”据鄞州区人大财经工委相关同志介绍，通过质量化预算模板的运用，仅2016年，区财政局就纠正各乡镇街道财政预算报告错误200余处，调整安排不合理项目38个，节约资金2000余万元。

财政预算监督的精细化“模板”立起来了，又如何严格预算执行，确保资金用到“刀刃”上，用出成效来？跟踪监督和绩效延伸是另外两道“杀手锏”。

“在审议审查预算执行、财政决算、财政审计和预算绩效管理等工作报告时，以新质量化管理体系的要求为依据，对乡镇财政管理工作提出具体要求。同时，开展跟踪监督，区人大财经工委多次赴乡镇街道走访、调研、座谈，协调指导热点难点问题，提高乡镇主要领导的财政意识。”据朱裕高介绍，截至2015年底，全区乡镇街道质量化考核验收已经全部完成，下一步将列入常委会年度重点工作，听取区政府关于乡镇街道财政质量化管理情况的报告，巩固工作成效。

鄞州区人大常委会于2012年起率先在全国开展预算绩效监督探索，这一做法同样被引入到乡镇人大财政监督工作中。

借鉴区一级的成功经验，按照质量化的要求，对乡镇一级政府开展绩效管理工作，这在全国范围内都是比较领先的。2016年，古林镇就对镇人代会上票选的政府实事工程项目“农村生活污水治理工程”开展了绩效评估。“结合专业人士、人大代表、村民代表的反馈，发现了工程设计不尽合理、工程施工监管不足的问题。”古林镇人大主席凌旭涛表示，通过绩效评估，严控工程支出，既减少了财政资金的损失，又保证了项目的施工质量。

“质量化管理体系是我们立足乡镇人大财政监督的薄弱环节，采取的一种管理机制上的突破。我们希望，从当前乡镇财政管理的‘短板入手，以规范、精细促实效，从而不断提高乡镇财政资金的使用效益，确保财政资金真正取之于民、用之于民。”朱裕高说。

（本文采写时，鄞州区行政区划尚未作新一轮调整。）