厘清边界打造权力“笼子”

林盛

一场进入深水区、壮士断腕式的政府“自我革命”，在浙江拉开帷幕。2013年11月份以来，浙江省政府以建成“四张清单一张网”为抓手，致力于厘清政府权力的边界，打造“透明的笼子”，进一步推进简政放权，释放市场活力，以深化政府自身改革撬动全面深化改革。

权力“瘦身”，加大“放”的力度

浙江省东阳市横店镇居民厉城颖，最近收到了从市财政局财税窗口快递来的会计从业资格证书。两天前，厉城颖通过浙江政务服务网东阳分厅提交相关资料，“网上申报只用了五六分钟，想不到那么快就收到了会计证”。

东阳市财政局行政审批负责人表示，政务服务网已与财政局内网实现数据连通，原来工作人员审批会计证办理得人工下载表格、人工审核录入，现在网上申报当日即可办结，“零现场办理、快递送达”。像机动车违章缴款、水电费缴纳、税务征缴等事项，市民都可以在电脑或手机上通过浙江政务服务网办理。

这是一场省域内自上而下的改革，浙江省政府给出了明确的“时间表”。深化政府自身改革改什么？浙江省的做法是：核查政府部门权力“家底”、公布权力清单、上网公开权力运行。其标志性手段是建成“四张清单一张网”。

自2014年以来，以政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、省级部门专项资金管理清单和政务服务网建设这“四张清单一张网”为抓手，浙江省全面推进政府自身改革。

改革本身就是对权力和利益的调整，而“触动利益比触动灵魂还难”。有人因此慨叹，简政放权也如同“割肉”，常常是“刀刀见血”。那么，浙江省级部门的权力事项究竟是怎么砍的？

权力清单出台过程中严格实施“三报三审三回”工作流程，把所有省级部门的“家底”都兜了出来，并按行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等10大类，编发“身份证”、建立“跟踪卡”，确保不留死角、断绝回流。浙江省编制委员会办公室主任鞠建林说：“这相当于对省级部门权力的大起底，进行了彻彻底底的‘大扫除，原来叫家底不清，现在是家底真清楚。”

为打赢这场“权力革命”，在浙江省政府办公厅牵头负责下，省级各部门和市县政府一把手督办，对自己动“刀”，在“清权、确权、配权、晒权、制权”基础上，抓流程创新，促权力上网，舍部门小利换取全省改革的大红利。

在省人大常委会专项督察组听取“四张清单一张网”改革情况汇报会上，时任常务副省长袁家军指出，目前，浙江省级部门行政权力已精简到4030项。今年全面梳理公布了乡镇（街道）、开发区（功能区）以及部分中央在浙单位的权力清单，基本实现了权力清单在我省的全覆盖。

此外，浙江探索推进负面清单的管理方式，持续深化行政审批改革，给市场社会松绑减负。根据国务院发布的核准投资项目目录，先后制订企业投资项目核准目录、政府核准的投资项目目录，对地方权限范围内的项目，除跨区域、跨流域项目及特定依据项目外，都下放到市县核准。

负面清单管理方式是否在基层落地？今年6月，省人大常委会副主任姒健敏率督察组对嘉兴市开展专项督察时发现，嘉善县、海宁市作为试点，探索以“负面清单制、企业依法承诺制、备案制和事中事后监管制”为主要内容的企业投资项目不再审批。其中，嘉善县全面实施网上备案制，从项目立项到取得施工许可证仅需半个月。

与此前改革不同，这一轮深化改革目的就是要给行政权力打造一个透明的制度笼子。权力清单等“四张清单”上网就是晒权，接受公众监督。

全程参与此次改革的浙江大学社会科学学部主任姚先国认为，“这是一次动真格的改革！浙江省级部门四张清单，无论从覆盖面，还是力度，较之以往都有很大的突破。权力下放含金量很高，而且把权力放到浙江政务服务网这一‘笼子里，更是看得到、可监督。”

从重审批到重监管，提升“管”的精度

有权就有责。如果说权力清单遵循“无授权不可为”天条，责任清单则强化“定职责必须为”意识。责任是一种担当，对当前的行政机关，既要防止随意揽权、“乱作为”，又要避免借口改革、放权而“不作为”。 这就有必要制订一张责任清单，为政府管理设置一条“底线”。

事实上，浙江早就划出了这条“底线”：2014年10月，浙江省级部门公布了各自的责任清单，涉及43个部门，主要职责543项，细化具体工作事项3941项，规定“法定职责必须为”。就在当年年底，所有市县行政部门也公布了责任清单。

同时，在梳理部门职责的基础上，浙江着重加强和完善事中事后的监管，深化行政执法体制改革，提高政府治理能力，让清单不仅仅是一张公开的“图纸”。

2015年7月的一天，嘉善县综合行政执法大队陶庄中队的队员接到“村民盗用农村供水”投诉电话后，当晚迅速赶往现场，对相关村民进行了批评教育，并依法进行了处罚。当地村民反映，盗用农村供水现象长期存在，但由于农村供水执法处于各部门间的“盲区”，之前村民反映的问题一直没办法得到妥善的解决。

基层行政执法力量薄弱、权责交叉、多头执法和“看得见管不着”等一直是执法过程中的突出问题，也是落实责任清单的一大难点。2014年9月，原嘉善县城市管理行政执法局更名为嘉善县综合行政执法局，并集中行使涉及17个职能部门26个方面1073项行政处罚权。更名的背后，是行政执法体制的深度改革和创新。

嘉善的试点做法，给综合执法改革提供了范本。从横向看，通过扩大综合行政执法范围，有效整合执法资源，解决“权责交叉、多头执法”和“看得见的管不着”等问题；从纵向看，推进执法重心下移，将综合行政执法向镇（街道）延伸，构建城乡一体化的综合行政执法新体系。

2015年10月，浙江全省综合行政执法工作现场推进会召开，我省11个市都被国家列入全国综合行政执法改革试点。今年，浙江找准了“放管服”改革的关键症结，抓住了基层治理的重点难点，全面推进综合行政执法改革，开展统一政务咨询投诉举报平台和联合执法协调指挥机制建设，通过优化政府工作流程，统一协调有关部门开展行政执法。

推行责任清单制度，厘清政府权责的同时，我省还不断提升管的“精度”，给政府“强身”，让该管的事有人管、管得好，百姓诉求无盲区。

余群喜是富阳区商务局的工作人员，对责任清单带来的变化，他有切身感受，他说：“以往，最怕那种涉及多部门职责划分的事项，办理过程中，很容易扯皮、推诿。责任清单出来后，各自责任是什么，分得清清楚楚，谁敢推卸，谁就要担责。”

财政，即政府的理财之政。如果将财政资金比作一块大“蛋糕”，专项资金便好比先将“蛋糕”切出几块，是指那些在预算年度分配的具有指定用途的资金。对这些钱，过去往往重拨付、轻管理，有些项目的设置也不够合理。为规范公共财政运行，提升政府治理绩效，我省对财政专项资金实行清单式管理。这在全国范围尚属首创。

“吐钱的‘水龙头少了，体现公共财政意图的‘水池则变大了。”省政府副秘书长陈广胜说，我省还规定省级专项资金使用，原则上通过竞争性分配或政府购买服务等方式。整合后的补助市县专项资金，一般通过因素法进行分配，促使“蛋糕”切得更加公平合理。

在省人大常委会专项督察组听取“四张清单一张网”改革情况汇报会上，袁家军指出，目前，省级财政转移支付专项已由235个整合调整为56个。创新财政支持经济发展方式，在整合归并专项资金基础上设立了200亿元的省产业基金，以此撬动全省各级政府形成1000亿元以上的产业基金规模。

完善政府服务，延伸“服”的广度

2016年10月13日，云栖大会在杭州拉开帷幕，在这个满场云计算、高科技的大会展厅中，“浙江政务服务网”的展台格外醒目。政府网站和大数据有什么关系？展台上“浙江·政务云变革”的标语给出了答案。

2014年6月25日，浙江政务服务网上线运行，此举推进了行政审批权力运行流程的再造，创造了政务治理改革创新的范例：统一的行政权力项目库，统一的网上审批系统，省级部门所有的审批事项一站式网上办理，全流程信息公示。高效便捷的政务服务赢得了人们的赞誉。

“非常方便。”谈起政务服务网，家住嘉兴秀洲区的周女士竖起了大拇指。周女士父母原本住在农村，后来被她接到了身边。最近，母亲的农村医保缴费期限将至，周女士因为工作原因，没法请假回老家办理。经过咨询，周女士得知浙江政务服务网可以在线办理。于是她登录后，找到农村医保缴纳专栏，通过支付宝付费，很快就缴纳成功。

而除了可以缴纳社保之外，政务服务网汇集了全省3000余个行政机关和服务机构，容纳了婚育收养、教育培训、求职执业、纳税缴费、就医保健等15类400余项网上便民服务，可谓是百姓的“生活小管家”。

通过“社保信息查询”功能，可以查询百姓最为关心的基本养老保险、生育保险等8种社保信息；使用“诊疗挂号”服务，可以实现全省医院的网上挂号，免去排队的麻烦；“公共支付”里，除了能缴水电燃气费、交通罚款，还能缴学费；企业办事，可以办理一家企业从注册成立到破产注销的所有事宜；“新生儿重名”“一键挪车”“购买地铁票”等特殊的服务更是改变了百姓对政府服务的刻板印象。

目前，浙江政务服务网已初步建成集行政审批、便民服务、政务公开、数据开放、互动交流等功能于一体，省市县统一架构、多级联动的电子政务平台。累计实名注册用户300万，日均办件7万余件，日均浏览量超过250万。覆盖省市县乡四级政府单位的电子政务视联网，已部署49个省级单位、127个系统移入省“政务云”平台。

陈广胜说，省市县三级联动的“浙江政务服务网”实质是打造全天候在线的网上政府，“政府有多少权，怎么用权”还好比“储蓄所”，不管是个人还是企业，只要上网注册，即可比较便捷地享有不同政府部门的相关在线服务。

浙江省社科院公共政策研究所所长杨建华评价，这看似仅仅只是依托网络的便利，背后的实质却是对政府服务理念、服务形式的大考验。

“壮士断腕”，这是对浙江深化政府自身改革的生动评价，两年多的实践下来，“四张清单一张网”的建设取得了阶段性的成效，充分释放了改革的红利。但是改革只有进行时，没有完成时，浙江将持续深入推进简政放权、放管结合、优化服务工作。

“我们将建立推进职能转变领导小组例会制度。” 在省人大常委会专项督察组听取“四张清单一张网”改革情况汇报会上，袁家军副省长详细讲述了继续深化改革的“蓝图”。

深化简政放权依然是重点，浙江将继续开展权力清单“瘦身”，推进审批流程优化再造，全面开展市县行政审批一体化改革。“把该放的权力放出去，能取消的尽量取消。”同时，袁家军表示，给市场放权不是放任，而是为了腾出手来加强监管。未来，浙江会全面推开“双随机、一公开”监管，重点加快建设“一单两库三平台”，加快构建市场主体信用监管体系，强化部门监管责任追究机制，让政府真正管得好、管到位。

此外，浙江还将继续在完善政府服务方面下功夫。今年年底前，浙江政务服务网还将在全省推出“港澳通行证再次签注”“结婚登记预约”等功能；乡镇（街道）、村（社区）网上服务平台建设正全面深化；网上审批服务便捷度也将不断提升，未来，会逐步形成网上服务与实体大厅联动、线上服务与线下服务相结合的新型政务服务模式。