志愿者助力社会治理创新

陈晓玲++沈费伟

近年来，“武林大妈”“西城大妈”等志愿者组织参与社会治理的现象逐渐成为常态，并取得了维护社会稳定、促进社区和谐的功效。在此背景下，浙江省的志愿者组织蓬勃发展，在创新社会治理的形式、释放社会能量方面积累了不少经验。

志愿者组织的“金名片”

G20产生的杭州新名片中，“武林大妈”是一张珍贵的社会名片。

今年3月，杭州下城区武林街道借鉴北京“西城大妈”“朝阳群众”的做法，推出了“武林大妈”，负责平安宣传、文明劝导、情报信息上报、隐患排查、矛盾调解、治安维护工作。在志愿者蔚然成风的杭州，“武林大妈”一下子吸引了不少粉丝，全市50万大妈服务了G20，参与了社会的治理。

据悉，G20期间，“武林大妈”们为路人提供旅游咨询、免费续水等便民服务，这些细小而随处可见的服务，让杭州变得更加暖人。

其实，早在G20前，“武林大妈”们就温暖了周围的人，为促进基层社会善治贡献力量。杭州武林街道有一位老奶奶，喜欢捡垃圾，在家里和公共区域推满了各种废品，邻居多次投诉未果，“武林大妈”罗睿绮知道后，与她反复沟通，老人最终同意搬走垃圾。“武林大妈”们的工作，让街道社区日常的纠纷消于无形。

记者在实地访谈中发现，杭州鲍大妈聊天室作为志愿者组织的典型，截至2016年10月，已经服务社区居民33562人次，而这仅仅是室内服务的人次。

成立于2005年的鲍大妈聊天室，是社区志愿者服务的项目，刚开始的功能是与社区居民聊天，说心事，解决问题。随着志愿者的不断加入，鲍大妈聊天室的功能也不断扩大，最终发展成为具有专项咨询服务、特色服务、和谐幸福大讲堂、聊天小分队、入楼道主题座谈会、社区文化屋、美化社区小卫士等多项功能的志愿者组织。

成立于2008年的杭州下城区文晖街道的和事佬协会，同样是民间志愿者组织，处理社区楼道里的各种麻烦纠纷，管理社区街道大大小小的“闲事”，其成员是扎根于社区的调解员。

在浙江，这样服务于居民的志愿者组织，不胜枚举。志愿者组织其实已经成为提供公共产品、化解基层矛盾、维护社会稳定的重要力量。

“志愿服务是因为人际关系稠密化而引发的自主行为。志愿者及其志愿服务已经构成了社会治理的一项内容。因而，我们需要在社会治理变革的意义上来认识志愿者及其志愿服务。”中国人民大学公共管理学院教授、教育部长江学者张康之这样说道。

集约式发挥社群功能

“尽管现代社会分化为公共领域、私人领域和日常生活领域，但是，在它们之间，存在着宽阔的中间地带，有大量的社会构成要素以及行动方式。”张康之谈道，“在社会分化中，各个领域又有融合的需要，而志愿者的出现，为我们提供了消除所有这些冲突的路径。”

正因为社会发展的复杂性和广阔性，使得政府、市场和社会之间的功能和作用都在不断调整和深化。政府作为单一的治理主体无法处理社会细微的事件，社会力量的参与就显得尤为重要。事实上，志愿者组织在一定程度上补充了政府处理社会的公共事务的力量，化解社会矛盾，维护了基层稳定。

专家指出，民间志愿者组织往往规模小、力量相对分散，而这恰成为其优势，因为这意味着民间志愿者组织能够深入社会的最底层，以润物细无声的方式，化解社会矛盾，增加地方公共产品的供给，创新社会治理的形式。

“鲍大妈聊天室刚成立的时候，有好几位居民向聊天室反映，社区一部分地方没安路灯，大家出入很不方便；还有几幢楼的居民给主持人鲍倩打来电话反映：晚上，社区几扇铁门老是被来往的自行车撞得‘咣咣响，住在铁门边的居民被刺耳的噪音骚扰。”鲍大妈聊天室的负责人鲍倩向记者讲述作为志愿者在社区服务的经历。据她介绍，这些事情反映到聊天室后，聊天室的负责人就会把情况反馈给社区负责人，社区负责人根据事情的轻重缓急会采取相应的措施。

如今，鲍大妈聊天室成为了社区和居民之间的纽带，社区居民的很多想法和意见，都能通过聊天室得到传达。

在鲍大妈聊天室参与志愿者服务的小陈看来，聊天室这类的志愿者组织发挥了服务居民、化解矛盾、传递信息、团结社区、净化风气的功能。

据悉，鲍大妈聊天室创立初期是一人“作战”，后来吸引了志同道合的人一起加入，目前专职志愿者有19人，还在临安和城西成立了分部。这些志愿者来自社会各个领域，有医生、律师、教师、公务员、居委会退休人员等等，在志愿者组织里分工合作，群策群力。

“将志愿者群体组织起来，组织化管理和运作，能将分散的社会资源集中化，集约式发挥社会群体的力量。”南京农业大学公共管理学院教师、行政管理博士后范虹珏认为，志愿者组织作为公民社会中的重要部分，它们的存在和活动体现着一定量的社会资本，对促进社会经济发展具有多方面的积极作用。

“志愿者组织的活动既可促进经济发展，又可以发展民间交流和自主管理的方法和技能，培养社会成员之间的平等互惠精神，促进相互信任和理解。”范虹珏说道。

清华大学公共管理学院教授王名认为：“作为积极影响社会的重要的组织制度创新形式，志愿者组织具有动员社会资源、提供公益服务、政策倡导与影响的主要社会功能。正因如此，志愿者组织是社会治理体系的重要组成部分。”

发展的“瓶颈”

“其实，我一直在找接班人。我已经到这个年纪了，虽然身体还好，但仍然逃不过自然规律，想找个同样热心的人，全身心投入到志愿者服务当中。”鲍大妈聊天室83岁的鲍大妈为找接班人，已经苦恼了好多年。

鲍大妈式的“烦恼”其实是民间志愿者组织所面临的共同问题。在我国，志愿者组织分为两类：一类是官方的志愿者组织，例如志愿者协会、红十字协会等；另一类是自发的，没有官方背景的志愿者组织。

然而，与官方的志愿者组织相比，民间的志愿者组织面临更大的困难和挑战，集中表现在资源获取上。

范虹珏认为，志愿者组织最关心的是生存。为了生存，组织需要资源，而志愿者组织自身通常不能生产这些资源，那么就必须从它所依赖的环境中寻找。其中，最为典型的是组织合法性问题。

记者了解到，当前，民间志愿者组织的成立和运行，要符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》，而该条例要求，申请登记民办非企业单位，需要经业务主管单位审查同意后，才能到同级的登记管理机关申请登记。

由此可见，民间志愿者组织在取得合法性之前必须找到相应的挂靠单位，即“婆家”。“这样的双重管理不仅在程序上增加了审查的重复性，影响了行政效率，而且增加了民间组织设立的难度，特别是限制了自下而上民间组织的发展。”清华大学NGO研究所副所长邓国胜说道。

据悉，在2014年之前，杭州滴水公益是具有近千名义工的民间组织，作为志愿者组织，企业无法通过正规渠道对他们进行赞助，因为其无法为企业提供相关的发票。由于没有发票，民间组织也难以与官方合作。

记者在调查中了解到，滴水公益的负责人曾经想找挂靠单位，但面临两个问题：第一是这样的主管单位很难找，第二是这些单位也害怕出了问题需要担责任。由此，挂靠事项无疾而终。

民间组织发展的另一块短板是资金问题。如今闻名全国的小小鸟打工互助热线组织，其发展初期的办公场所是一间郊区的平房，用的是旧货市场淘来的二手办公桌椅，尽管如此，这样的办公场所也只维持了79天，因为第二个月组织者就没钱付房租了。

此外，记者也了解到，曾经在地方或全国小有影响的许多志愿者组织、公益组织，因组织合法性、资源或人才问题，要么解散，要么暂停服务。

“在多重管理的体制安排下，民间的志愿者组织发展面临着资金短缺、社会人才匮乏、社会合作与认同少的窘境。”浙江工商大学副教授张丙宣说道，除了官方的志愿者组织参加社会治理外，来自民间的志愿者组织，也应纳入到社会治理的体系中，推进社会的善治。

打开制度阀门，释放社会能量

党的十八届五中全会提出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。加强和创新社会治理，创新社会治理体制中，志愿者组织是重要的组成部分。

专家指出，创新社会治理体制，需要完善志愿者组织培育的制度建设，为志愿者组织提供发展的资源，以志愿者组织为依托，释放社会能量。

中南财经政法大学法学院副教授伍治良认为，“建构科学完备的志愿者组织法律体系，是现代社会组织体制的本质要求。我国志愿者组织立法应遵循组织培育与规制并重、立法传统继承与适度创新及法律制度体系和谐等原则。”

中国社会科学研究院政治研究所的李庆智进一步指出：“改进社会治理方式更重要的是将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化，以此为基础将其纳入到体制中来，在法治约束和保障公民权利的基础上建立起公共权力与公民之间制度化、 规范化与法治化的良性互动关系。”

改变，已经在一步步发生。

2013年9月，杭州市民政局下属的民间组织管理局正式开放没有主管单位的民办非企业单位进行注册。在地方试点后，2016年，民政部公布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿。

“征求意见稿对社会服务机构的登记管理体制采取了分类处理的办法，对原有双重管理体制进行了完善。对科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会服务机构实行直接登记，但对于设立其他类型的社会服务机构，仍采取原有的双重管理体制。”邓国胜教授指出，“这种分类管理的策略，既顺应了历史潮流与发展趋势，又符合实事求是的原则。”

同样，民政部在公布的《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）中，也降低了服务类的社会团体的准入门槛，在社区内活动的城乡社区服务类社会团体，可以直接进行登记，由所在地县级人民政府的登记管理机关负责登记管理。

可以预见，制度的闸门一开，将有力推动志愿者组织的发展。志愿者组织将更加活跃于基层社会，为社会群体提供更加多元和精细的社会服务。同时，取得组织合法性后，志愿者组织与企业和政府的联系也会加强，社会资源的分配将更好地优化，最终形成新的社会治理体系。

“尽管志愿者组织自身也存在问题，但让优质的志愿者组织胜出，需要从制度的建设和规范抓起。”范虹珏博士认为，只有社会的资源向志愿者组织倾斜，志愿者组织才能更强更大，最终成为社会治理的新力量。