建设巩固国防和强大军队的基础工程—— 对《中华人民共和国国防交通法》的解读与思考

姜鲁鸣

建设巩固国防和强大军队的基础工程
—— 对《中华人民共和国国防交通法》的解读与思考

姜鲁鸣

《中华人民共和国国防交通法》（以下简称《国防交通法》），作为党的十八大以来我国第一部国防立法，是大幅提升战略投送能力的重大举措，是依法推进军民深度融合发展的引导工程，也是促进国防建设法治化的重要法典，对于建设巩固国防和强大军队具有重大意义。

国防建设 国防交通 法律 解读与思考

作者：国防大学国防经济研究中心专业技术3级教授、文职2级

2017年1月1日，《国防交通法》正式施行。这是党的十八大以来我国第一部国防立法，是军民融合发展上升为国家战略之后出台的一部国家法律重典，对于依法推进国防交通建设、建设巩固国防和强大军队具有重大意义。

持续提升战略投送能力的法治保障

战略投送能力是国家战略能力特别是军事能力的重要标志。毛主席曾经深刻指出，军队无非是要学会两个东西，一个是会打，一个是会走。利德尔·哈特在《战略论》也中讲过，整个战争艺术的秘密，就是使你成为交通线的主人。实践证明，打赢现代战争，“会走”更重要。习主席着眼国家安全和发展大局，洞悉世界军事革命大势，多次强调加强战略投送能力建设，深刻反映了现代战争制胜机理根本变化对国防交通的新要求。

现代战争已进入“秒杀”时代，显著特征是“快吃慢”，而非“大吃小”“多吃少”，迫切要求战略投送快速高效；现代战争的体系对抗，更加鲜明地表现为以国家实力为基础的大体系对抗，迫切要求战略投送实现军地联合、统一指挥；现代战争节奏明显加快，战场形势瞬息万变，迫切要求战略投送反应灵敏；现代战争作战空间多维广阔，地理交通环境复杂，迫切要求战略投送实现综合立体化；现代战争环境高度透明，敌空天侦查和精确打击威胁大，迫切要求战略投送更具隐蔽性。可见，在信息化条件下，战争的过程实际上就是信息流引导物质流释放的过程，战争的优势和胜势主要通过战略投送来营造，作战的速度和节奏主要通过战略投送来掌控，机动能力特别是战略投送能力已成为核心军事能力最具活力的“基因”。据外军测算，投送能力提高1倍，战斗力约增长2至3倍。

为赢得优势，世界主要国家纷纷超前部署，通过国家立法不断加快远程投送力量建设步伐。早在1956年，美国政府就颁布了《联邦资助公路法》，推动了“国家州际和国防公路系统”的建成。目前，美国所有州际公路每50公里就有一处飞机跑道，许多路段还专门修建了可起降重型飞机的应急机场。为确保民用船舶能够遂行军事力量投送任务，一些发达国家颁布《商船法》，规定所有大中型船舶设计要海军部长或相当级别官员审批签署才能生效。在法律保障下，一些主要国家保持着强大的战略投送能力。目前，美军本土陆上运输的88%、跨国空运的50%和海运的64%均依托民用运力，所以能在20天海空投送18万人构建起对阿富汗的半月形包围圈。英军用24天将3万兵力投送至1.3万公里外的马尔维纳斯群岛，也得益于军民一体化投送。其他一些主要国家远程投送力量建设，无不采用依法推进军民融合的模式。

当前，我国面临着十分复杂严峻的国防安全形势。要有效履行维护国家安全和发展利益，把我军建成世界一流军队，我们的军事行动空间必须能同时有效覆盖国土疆域内多个战略方向，同时还能满足日趋复杂多样的海外相关利益地区的投送需求。艰巨的使命任务，要求我们必须依靠足够的远程投送能力以保持各战略方向的“前沿存在”，通过强大的远程投送力量，确保我们在临战的有限时间内完成有效精确的部署调整和力量集结。这就需要从国家安全和发展全局高度，制定实施《国防交通法》，以强有力的国家意志建章立制，对所有相关领域的各行为主体进行全面规范，为掌控现代军事力量空间位移自由权提供强有力的法律保障，全面提升由公、铁、水、管、空、网等构成的战略投送能力。

从我军现有投送能力看，投送力量依然偏弱，平战转换机制不够完善，改革开放以来形成的巨大国防潜力还难以有效转化为战争实力。更令人担忧的是，在突破战略投送能力建设“瓶颈”、加强投送力量和制度建设等方面我们长期缺乏足够的法律支撑。剑不如人，剑法不能不如人。要根本解决在现代战争中“走得快、走得远、走到位”的问题，必须在加快战略投送装备设施建设的同时，通过国家意志，重点加强制度建设，以更加有效地统筹各方、整合资源，形成投送力量建设的合力。

新近颁布的《国防交通法》，全面规范了国防交通建设的统筹机制、利益引导机制和各领域的基本制度，为大幅提升战略投送能力提供了坚实的法治保障。比如，第三十七条规定，国家以大中型运输企业为主要依托，组织建设战略投送支援力量，增强战略投送能力，为快速组织远距离、大规模国防运输提供有效支持。这就明确了战略投送力量建设的基本主体和主要格局。再比如，第十三条规定，战时和平时特殊情况下，国家根据需要，设立国防交通联合指挥机构，统筹全国或者局部地区的交通运输资源，统一组织指挥全国或者局部地区的交通运输以及交通设施设备的抢修、抢建与防护，由此确立了完善平战转换机制的法律依据。

由此可见，《国防交通法》的基本功能，在于为建设巩固国防和强大军队，全面提升战略投送能力作出系统的制度安排。这部法律，针对现阶段我国战略投送能力建设中的突出矛盾问题，从国家根本法律制度的层面，对国防交通规划编制、交通工程设施建设、民用运载工具建设贯彻国防要求等国防交通活动作出权威的基本规范，将多年来形成的国防交通成功经验固化为法律制度，是一部统筹国防与经济、平时与战时、需要与可能，实现我军投送力量与国家交通运输力量有机衔接的法律重典。

依法实施军民融合发展战略的重大工程

当前，我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，各主要领域军民融合度大致都在30%左右，新兴领域的融合度还要更低一些。军民融合正处在破除主要障碍的攻坚期和破解深层次矛盾的关键期，面临着一系列体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，背后无不纠结着复杂的利益关系，推进军民融合发展战略时常会遭遇“有共识、难落实”的尴尬局面。在一个走向法治社会的国家，凝聚力量、破解难题，必须依靠法的力量。

习主席深刻指出，要善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。这一重要论述阐明了法治建设在我国军民融合发展进程中的特殊地位。与发达国家相比，我国军民融合的微观主体、技术起点、经济体制、法治环境以及国际合作环境均有很大的差异性。总体上看，发达国家的军民融合发展，是以成熟的市场经济体制和规范的法治环境为平台的，因而与社会经济转型之间不存在较大矛盾。而我国军民融合发展是在社会经济体制仍在转轨的环境中进行的，经济环境、法治环境和政策环境还不够稳定、不够完善。这对军民融合发展提出了格外严格的特殊要求：推动初步融合向深度融合发展，应当实施“强力推进型”方式，实施比发达国家更有力度的法律建设，以更为强大的战略执行力和制度推动力促进军民深度融合。

《国防交通法》是军民融合发展上升为国家战略后我国颁布的第一部国防法，在以法治破解军民融合发展难题的攻坚战中，其作用形同一艘“破冰船”，承载着攻坚克难、开拓创新的重大使命。进一步看，与军民融合其他领域相比，国防交通具有更加鲜明的国防和经济双重属性，平时服务、急时应急、战时应战，是跨军地、跨部门、跨行业、跨区域、跨国界的综合性和基础性军民融合领域。

当前，推进国防交通领域军民融合正面临诸多问题：利益引导机制不够完善，政策支持和优惠措施力度不足，用行政命令难以调动公民和组织参与国防交通建设的积极性；军地联系主要靠沟通协调，工作中时常出现“缺位”“越位”“失位”的现象，难以形成军地合力；等等。这些经年累月形成的矛盾问题，都是制约影响军民融合发展全局性的问题，其深层根源是“军民分离二元体制结构”。要有效治理军口和民口“两张皮”和“多龙治水”问题，迫切需要通过一部带有基础性的国防立法，加快实现军民之间的“车同轨、书同文”。否则，国家就会像“一麻袋土豆”，陷入“有资源无聚合、有实力无能力”的境地。因此，在国防交通这一基础领域率先突破军民融合发展的屏障，对深入实施军民融合发展战略意义重大。此次颁布的《国防交通法》规定了国防交通领域的基本领导体制机制，规范了国防交通的主要活动，明确了国防交通活动的主要保障条件，覆盖了交通领域军民融合发展的主要问题。为此，《国防交通法》在总则中开宗明义，规定“坚持军民融合发展战略”“促进经济建设和国防建设融合发展”。由此可见，深入贯彻实施《国防交通法》是依法治推进军民深度融合发展的“战略试验工程”。

破解体制机制障碍、形成军民合力，是《国防交通法》的一个鲜明特点。为有效化解军民分离二元结构，这部法律以国家军民融合发展战略为统领，在推动交通领域军民融合发展制度建设上进行了富有针对性的设计。比如第十五条对国防交通规划的范围和编制要求作了明确规定，规定“县级以上人民政府应当将国防交通建设纳入国民经济和社会发展规划。”国务院及各级政府“制定交通行业以及相关领域的发展战略、产业政策和规划交通网络布局，应当兼顾国防需要，提高国家综合交通运输体系保障国防活动的能力”。可以说，这部法律的基本出发点，是将影响国家安全和发展的全局性问题、单靠军地某一方面或一个部门难以协调解决的突出问题、各领域融合发展亟须解决的关键问题通盘考虑，构建了一个包含规划、体制、机制、政策、标准、信息、设施、储备、力量建设在内的综合举措体系，对当下破解军民融合难题，促进经济社会发展的“棋局”与未来战场的“战局”有机融合具有重要的引领作用。

在军民融合发展中严格规范国防交通建设各相关方的责任权利义务，是《国防交通法》的一个重要内容。在军民融合发展战略中推进国防交通建设，核心问题是在明确国防属性的基础上规范每个行为主体的基本义务。在社会主义市场经济条件下，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，国防利益与经济利益的关系更加复杂，围绕贯彻国防义务而展开的国防建设，与既定的思维观念、工作格局、利益结构发生碰撞和冲突。在这一背景下，迫切需要通过立法明确政府、军队、企业、中介组织、公民个人的责任、权利和义务。《国防交通法》明确规定，“任何组织或者个人都有接受依法征用民用交通资源的义务”。这一规范，是保证国家安全和发展利益、推进国防交通建设的基本前提。

坚持以市场运作方式推进国防交通建设，是《国防交通法》的又一亮点。国防人人有责，但在和平时期贯彻国防原则又不让相关主体吃亏甚至还能使其赢利，这是在社会主义市场经济条件下推进国防交通建设的基本法则。目前，我国各种机动车、船舶保有量的85%为民营企业所有，如果按照现行《水路军事运输付费办法》和《铁路军事运输付费管理办法》，军运费用较商运低20%至50%。显然，长期采用这种非市场方法，势必会影响民营企业和公民个人服务国防交通的积极性。这就需要遵循市场经济规律，把有利于国家整体和长远利益的军民融合，有效转化为各部门、各地区、各单位的内在激励，实现参与各方利益的共赢，进而形成各局部利益体都自觉自愿推进军民融合的格局。在建立市场导向的利益引导机制方面，《国防交通法》作了系统规范，规定“国家鼓励公民和组织依法参与国防交通建设，并按照有关规定给予政策和经费支持”。同时规定，通过协商方式确定需要贯彻国防要求的交通工程设施、建设项目、民用运载工具，由此增加的费用由国家承担，并明确了费用支付标准；等等。这些规定充分发挥了市场运作这一有效手段，通过价格、供求、竞争的调节作用，既能使多元投资、多方技术、多种力量向国防和军队建设聚焦，又能使国防和军队建设成果向经济社会领域溢出，不断推进国防建设与经济社会发展的有机融合，将有力推动军民深度融合发展。

《国防交通法》系统构建了深入实施军民融合发展战略的基础政策制度建设蓝图，是一部处处闪耀着军民融合光辉的法律重典，其作用和意义已远远超出交通运输领域。可以预见，随着《国防交通法》实施后在实践中的不断完善，这部法律将越来越具有可复制性和可推广性，对依法推进军民深度融合发展将发挥日趋重要的示范和牵引作用。

促进国防建设法治化的重要法典

当今时代，随着军事和科技革命的迅猛发展，现代国防已经成为一个科技、知识、资源高度密集，并与社会高度融合的巨系统。能否依法推进国防事业，已成为国家现代治理能力的重要体现和显著标志。只有加快推进国防建设法治化，才能在国防治理日益复杂化的今天，更好地凝聚国家和社会力量，有效构建以国家整体实力为支撑的现代国防力量体系，锻造出适应信息化战争要求的巩固国防和强大军队。

在国防建设法治化进程中，《中华人民共和国国防动员法》承前启后，具有重要作用。目前我国只有《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国国防动员法》《中华人民共和国兵役法》《中华人民共和国国防教育法》《中华人民共和国预备役军官法》《中华人民共和国军人保险法》等几部法律，国防法律空缺较多，国防法律体系亟待健全。此次颁布的《国防交通法》，既填补了在国防交通领域立法的空缺，也将进一步加快其他同位法和相关下位法的立法进程。《国防交通法》是该领域的“宪法”。有了这部领域性母法后，我们就能在这颗树干上添枝加叶，就能在这个坚实的地基上增砖添瓦，就能在国防交通总体制度下对现行法规规章进行梳理优化，陆续制定出台相关下位法和法规条例，使《国防交通法》越来越具有可操作性，同时也会激励与之相关的同位法的出台。

进一步看，《国防交通法》的颁布实施，还将为优化国防法治运行环境提供更为广阔的空间。在实施法治化进程中，有一种现象很值得思考：执法往往比立法更难。一部很好的法律，在实践中常常走形，法律的贯彻执行力不够刚性，法律效力往往达不到预期效果。重要根源之一，是中国由东方人情关系社会走向法治社会进程中的现代文化缺失。实践表明，文化与制度结合的紧密程度直接决定着法律制度的生命力，没有相应文化支撑的制度只会是一个没有灵魂的制度空壳。如果执行和运用现代法律制度的人，自身还没有完成从心理、思想、态度和行为方式上的法治化，再完美的法律制度，也会大打折扣甚至变成废纸一堆。《国防交通法》的贯彻落实也面临同样的挑战。在现实中，国防交通工作有时还要靠感情来维系，靠关系来协调，靠政治觉悟来推动，还不能充分运用程序化、法制化的工作机制。今天，《国防交通法》已经颁布，但厚植国防交通法发挥效能土壤的任务远未完成。要使国防交通建设获得最深厚、最强大、最持久的人力、智力和财力支撑，就要综合运用教育、宣传等方法，向社会大众普及军民融合理念、现代国防意识和法治文化元素，使全社会认识到贯彻实施《国防交通法》是支撑强国梦、强军梦的重要国家举措，这样才能不断凝聚起建设巩固国防和强大军队的力量。

[1] 国防大学国防经济研究中心.中国军民融合发展报告2015 [M]. 北京：国防大学出版社，2015.

[2] 国防大学国防经济研究中心. 中国军民融合发展报告2016 [M]. 北京：国防大学出版社，2016.

[3] 国家交通战备办公室. 国防交通立法基础资料汇编 [G]. 北京：国家交通战备办公室，2013.

（责任编辑：胡东霞）

E23

：A

：1002-4484（2017）01-0054-05