东盟海上安全合作机制：路径、特征及困境分析①

韦红 卫季

东盟海上安全合作机制：路径、特征及困境分析①

韦红 卫季

新世纪以来，安全问题在世界范围内凸显。东盟地区安全困扰由来已久，尤以海上安全问题较为复杂，传统安全问题与非传统安全困扰相互交织，让东盟地区辽阔的海域显得颇不平静。为应对纷繁复杂的海上安全问题，东盟建构起了海上安全合作机制。一方面东盟内部就海上安全达成一系列海上安全基本共识，开展内部的海上安全合作；另一方面，东盟积极同域外的利益相关国进行接触与合作，以期保持东南亚海域的安全与稳定。东盟海上安全合作机制是囊括传统安全与非传统安全，同时以东盟为中心、域外大国为借力的多层次的安全合作机制，被东盟赋予了重要的安全意义。然而，东盟面临的实力掣肘、内部离散以及大国争夺等问题使得东盟海上安全合作机制的发展面临困境。面对东盟的海上安全建构，中国要进行怎样的策略抉择也是需要探讨的问题。

东盟；海上安全合作机制；东盟地区论坛；东盟海事论坛；域外国家

在东盟成立之初，安全问题就是各成员国关注的焦点。在新加坡前总理李光耀看来，东盟成员国之所以联合起来，主要是出于政治考量，就是为了寻求稳定与安全。②李光耀著：《李光耀回忆录——经济腾飞路（1965-2000）》，外文出版社2001年版，第340-341页。东南亚地区居于亚洲东南端，陆地较为分散，海域广布，这就使得东南亚地区的海上安全成为该地区安全事务的重心。

一、东盟海上安全合作机制的建构路径

目前看来，东南亚海域面临最突出的海上安全问题是多国对南中国海的领土和管辖权要求；对海域内航行自由和安全的维护，特别是在马六甲海峡和南中国海；对域内资源的竞争；以及海盗、武装抢劫和海上犯罪。③Nguyen Hung Son，“ASEAN-Japan Strategic Partnership in Southeast Asia：Maritime Security and Cooperation”，Beyond，2015，p215.近些年，这些威胁已经渐呈上升的趋势。例如，在封闭的南中国海内的领土争端和重叠的海事要求，随着中国的迅速崛起及其地缘政治后果，使得该地区成为最复杂区域，并且进一步复杂化。海上恐怖主义和海盗问题自2005年到2009年一直呈上升态势，于2010年东南亚海域成为世界上海盗出没最多的地区。④Rommel C.Banlaoi，“Maritime Piracy in Southeast Asia：Current Situation，Countermeasures，Achievements and Recurring Challenges”，http：//uaeoceansecurity.com/brieng_papers/Banlaoi%20Mari⁃time%20Piracy%20in%20Southeast%20Asia.pdf.面临这些此起彼伏的海上威胁，东盟国家加强了在海上安全领域的各方面合作。

（一）基本共识基础上的东盟内部海上安全合作实践

迄今为止，东盟在海上安全方面取得的重大成就便是东盟成员国在各种海上安全方面的问题上所形成的普遍认知。基于这些普遍的认知和共识，东盟成员国之间相互协调政策与行动，进行东盟内部的海上安全合作实践。

第一个共同认知体现在指导海事行动的原则上，东盟成员一致认为基于国际法在东南亚海域建立和维持海洋秩序是必要的，特别是以1982年联合国海洋法公约为基准。东盟成员国同意在东盟地区规范基础上互相尊重主权，以和平手段解决争端，尊重和保护航行自由。在《东盟宪章》中，则明确规定了东盟国家在处理国际关系时，应该放弃侵略和威胁，或使用武力及其他与国家法相悖的方式。⑤The ASEAN Charter，ASEAN Secretariat，December 2007，p.10.其次，东盟成员国之间达成共识，作为一个整体对本地区的海上安全威胁具有一定的共性，即这些海上安全威胁的性质是跨界的，因此国家必须合作以消除威胁。第三，海上安全包括传统的和非传统的威胁，需要全面和相应的解决方案，来应对不同类型的海上安全威胁。第四，域外国家也是利益相关者，具有在该地区相关海上安全问题上和合法权益；因此东盟与这些域外国家建立一个合作的框架是必要的。⑥Nguyen Hung Son，“ASEAN-Japan Strategic Partnership in Southeast Asia：Maritime Security and Cooperation”，Beyond，2015，p217.

基于这些共识，东盟已经开展一系列的海上安全合作实践来管理威胁，维持稳定。这其中主要包括增强信息和情报交流、通过双边和区域协定创设一个机构间的合作框架、实施国际法律和安全措施的执行标准，如国际船舶和港口设施保安规则、国家海上执法能力建设、以及行为治理和主权、管辖权争议的行为引导规范的形成，⑦Nguyen Hung Son，“ASEAN-Japan Strategic Partnership in Southeast Asia：Maritime Security and Cooperation”，Beyond，2015，p217.现今，东盟成员国已经在多项措施上达成一致意见并相继实施。

在东盟所进行的各类层次、各种类别的海上安全合作中，东盟所确立的有关海上安全合作的基本共识一直以来都是其海上安全合作最坚实的基础。这些共识的达成，并在后来的海上安全合作实践中不断得以巩固和深化，为东盟的海上安全合作奠定了信任的基调，从而使各方面海上安全合作项目得以有效的开展，也为以后更深入细致的海上安全合作打下基础。

（二）东盟地区论坛架构下的海上安全合作

在冷战后的时代，东盟希望通过建立新的机制来塑造亚太地区的新兴安全关系。东盟地区论坛，作为东盟国家在新的历史时期下寻求安全合作的产物，就是在这种条件和背景下由东盟发起和主导的。目前，东盟地区论坛是东南亚地区唯一较为成形的官方多边安全对话机制，也是东盟建立多边海上安全合作的平台。

东盟地区论坛是东盟国家同域外国家进行协商、讨论以及进行合作的舞台。在维护东南亚海域的安全稳定方面，东盟地区论坛主要通过就海上安全各方面问题，进行成员间以及利益相关国间的意见协商与政策协调。除此之外，东盟地区论坛通过下设的各类研讨会积极开通“第二轨道”外交，传达各方意见，表明各方立场，为东盟地区海上安全的维系发挥桥梁和纽带作用。

2014年12月8日，东盟地区论坛于北京召开海上航道安全研讨会，主要就海上航道安全评估、应对海上突发事件、反海盗及海上反恐问题，加强多边合作等问题进行深入交流。次年12月14日，东盟地区论坛还围绕海上风险管控与安全合作问题在北京开展研讨会，来自东盟地区27方的外交、国防、海警和海事等相关部门官员、学术机构和航运界代表出席。⑧于晓泉、褚振江：《东盟地区论坛海上风险管控与安全合作研讨会在北京开幕》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/14/c_1117456368.htm，登陆日期：2016年6月16日。该次研讨会主要对亚太地区海上安全形势进行了评估，并探讨了亚太地区海上风险管控与建立海上安全相互信任措施。

依据东盟地区论坛这一平台，东盟国家在整合东盟内部海上安全力量的同时加深了与域外国家的海上安全合作，从而建立一种新的海上安全合作机制，形成共同的海上防线，维护海上的和平与稳定，推动海上安全合作不断朝着积极的方向发展。

（三）构筑以东盟海事论坛为代表的海上安全合作交流机制

2010年7月，作为《东盟政治安全共同体蓝图》的一项重要举措，第一届东盟海事论坛在印尼东爪哇召开，议题包括互联互通、海事安全、人员和船只搜救等。⑨Sabtu，“First ASEAN Maritime Forum Held in Surabaya”，July 31，2010，http：//www.anta⁃ranews.com/en/news/1280584402/first-asean-maritime-forum-held-in-surabaya.随着东盟海上安全合作的扩展和延伸，2011年10月，日本提议将东盟海事安全论坛扩大，把东盟的对话伙伴国包括进来。很快，东盟针对日本的提议做出积极回应，同意将东盟海事论坛扩大化，但强调在扩大的东盟海事论坛中，东盟必须保持其中心地位。⑩“Japan Seeks Expanded ASEAN Maritime Security Forum”，Asian Political News，October 31，2011，http：//business.highbeam.com/435555/article-1G1-272996958/asean-leaders-agree-study-expand⁃ed-asean-maritime-forum.

东盟海事论坛的建立有其特定的时代背景，新世纪海洋时代的开启，让东盟这一依海而居的地区倍加重视海上安全的合作。在建立东盟海事论坛之后，东盟又赋予了它新的目标导向，即希望通过积极构筑一个东盟国家与域外大国之间稳定而又平衡的安全合作机制来保证本地区最基本的海上安全与稳定。与此同时，东盟又希望通过东盟海事论坛的有序运行来规制所有参与者在地区海上安全方面的行为，平衡多方安全利益，从而更有效的管理地区安全。当然，在东盟的规划中，东盟海事论坛还承担者构建东盟政治安全共同体的指责，东盟期望能够在东盟海事论坛的推动下，深化东盟地区国家间的合作，并最终建立东盟政治安全共同体。

目前为止，东盟海事论坛基本上践行着当初构建的意旨，在海上安全方面起着沟通与协商的作用。东盟海事论坛在东盟主导下，避免了利益相关国在海上安全利益方面无谓的争论，维系了东盟海域利益相关国间的战略沟通，增信释疑，促进合作，有效的地保持着东盟海域的安全与稳定。此外，随之国际形势的发展和变迁，为更有效的处理层出不穷的海上安全问题，东盟还组织、发起、主导了其他多种海上安全合作交流机制。东盟国防部长会议及其后来的拓展——东盟防长扩大会议在海上安全、海上反恐方面达成默契并相继开展实质性的合作项目。具有“第二轨道”性质的香格里拉对话由于将安全研究、安全对话和安全决策有机地联系在一起，从而成为东盟地区进行海上交流与合作的一个高层平台，逐渐在东盟的海上安全合作领域发挥重大作用。

（四）东盟同周边国家及域外国家的海上安全合作

东南亚海域一直以来都是世界上繁忙的海域之一，东南亚海域的安全问题涉及了东盟国家的利益同时也影响着许多域外国家的收益。因此东盟的海上安全合作机制的建构免不了与周边国家和域外国家开展合作。

首先，东盟加强同日本的海上安全合作。由于日本80%的石油和20%的船只需要经由马六甲海峡，因此，马六甲海峡的安保问题一直是日本所关心的问题。⑪JoshyM.Paul，“India and Japan：Reluctant Idealism to Practical Realism”，South Asian Survey，Doc 9，2008，p112.日本和东盟合作的主要机制是马六甲海峡沿岸国家委员会。马六甲海峡沿岸委员会资助马六甲海峡附近的水文调查并出资购买相关导航设备，如浮标；灯塔的安装和维护，灯塔和交通分离方案。⑫Ian Storey，“Japan’s maritime security interests in Southeast Asia and the South China Sea dis⁃pute”，Political Science，Dec 4，2013，P139.日本与东盟进行海上安全合作的最大举措就是双方在2006年达成的《亚洲打击海盗行为和武装抢劫船只的区域合作协定》。《亚洲打击海盗行为和武装抢劫船只的区域合作协定》是一种安全合作机制，用以促进交流和信息交换；提供海盗在亚洲武装抢劫的数据分析；提高该地区成员国打击海盗和武装抢劫的能力；海上合作与联合演习。⑬Nguyen Hung Son，“ASEAN-Japan Strategic Partnership in Southeast Asia：Maritime Security and Cooperation”，Beyond，2015，p221.在2011年11月举行的第十四届东盟-日本峰会上，东盟和日本承诺，加强双方的合作，特别是在海上安全问题上，确保航行自由，保障不受阻碍的自由贸易、以及和平解决该地区争端的国际法。⑭“Joint Declaration for Enhancing ASEAN-Japan Strategic Partnership for Prosperity Together”，available at：http：//www.mofa.go.jp/region/asia-paci/asean/conference/pdfs/bali_declaration_en_1111.pdf；‘ASEAN-Japan Plan of Action 2011-2015’，Bali，Indonesia（18 November 2011），available at：http：// www.asean.org/archive/documents/19th%20sum-mit/JP-PoA.pdf2013年7月，日本首相安倍晋三在访问菲律宾期间，宣布日本将向菲律宾海岸警卫队提供10艘巡逻艇作为其发展援助计划的一部分。⑮Kazuo Ikejiri，“Japan to Provide Philippines with 10 Cutters to Beef Up Maritime Patrols，”Asa⁃hi Shimbun，July 27，2013，http：//ajw.asahi.com/article/behind_news/politics/AJ201307270056.日本首相安倍晋三近期表示2017年是东盟成立五十周年的日子，日本将继续致力于加强与东盟的合作，包括在政治安全领域里通过与东盟的海上安全与合作来促进地区安全与区域法治。⑯Sec-Gen of ASEAN and Prime Minister Abe reaffirm importance of ASEAN-Japan partnership，http：//asean.org/sec-gen-of-asean-and-prime-minister-abe-reaffirm-importance-of-asean-japan-partner⁃ship/，Tokyo，6 June 2017.随着日本在东南亚海域逐步提高海上防卫投入，东盟与日本的海上安全合作前景较大。

其次，东盟积极开展与美国的海上安全合作。东盟自美军撤出菲律宾之后便减少了对美军的安全依赖，但是随着亚太地区安全形势的改变，东盟仍然需要美国的存在。在传统安全领域，美国与东南亚国家海事安全合作的主要形式是联合军事演习。美国每年在亚太地区举办700项培训项目，进行170场军事演习。⑰Jonathan Greenert，“Remarks at Malaysia Armed Forces Staff College”，February11，2014，http：//www.navy.mil/navydata/people/cno/Greenert/speech/140211%20Greenert%20Malaysia%20Staff% 20COLLEGE%20Remarks%20Only.pdf.在新的安全形势下，维和、海事安全和灾难救援等成为演习的主要内容。在联合演习之外，美国也向东南亚盟友和伙伴国提供培训和设备，包括雷达、巡逻机等，提高这些国家控制水域的能力。⑱Jone Bradford，”U.S Strategic Interest and Cooperative Activities in Maritime Southeast Asia”，Maritime Security in Southeast Asia：U.S.，Japanese，Regional，and Industing Strategies，National Bureau of Asian Research Special Report，pp.17-29.在新加坡2012年6月2日的香格里拉对话上，美国国防部长帕内塔讨论了美国将于2020年在亚太地区部署60%的军事设施的新国防战略。⑲BayaniH.Quilala IV，“An ASEAN Maritime Regime：Defusing SINO-US Rivalry In The South China Sea”，GSTF Journal of law and Social Sciences，Vol.2 No.1，December 2011.美国将战略部署重点由中东地区转移到亚太地区对于东盟来说是一个同美国进行海上安全合作的新契机。2013年10月，美国国务卿克里访问越南时宣布美国将放松对越南的武器禁运，并向越南提供1800万美元援助用于加强越南的海岸巡逻能力。⑳Lesley Wroughton，“U.S Offers Help to South East Asia，Most to Vietnam，to Patrol Seas”，Re⁃uters，December 16，2013，http：//www.reuters.com/articile/2013/12/16/us-vietnam-usa-kerry-maritimeidUS-BRE9BF07M20131216.随着东盟国家与美国海上安全合作的不断发展，东盟逐步提升着地区海上安保实力。

此外，东盟同中国也保持一定程度的海上安全合作。面对中国提升南中国海作为其类似于台湾和西藏核心利益的水平，东盟国家开启了与中国的海上安全合作之路。㉑BayaniH.Quilala IV，“An ASEAN Maritime Regime：Defusing SINO-US Rivalry In The South China Sea”，GSTF Journal of law and Social Sciences，Vol.2 No.1，December 2011.东盟与中国的海上安全合作主要内容包括：高层领导经常拜访，彼此促进双方在各个领域的合作以及在国际和地区问题上交换意见；双方建立了定期的高层部长和官员的会议机制。㉒Do Tien Sam and Ha Thi Hong Van，“ASEAN-China Relations since Building of Strategic Part⁃nership and Their Prospects”，International Journal of China Studies，Vol.6，No.2，August 2015.2015年10月15日至16日，中国-东盟国防部长非正式会晤在京举行。㉓陶社兰：《中国——东盟防长非正式会晤在京举行》，中国新闻网，http：//www.chinanews. com/mil/2015/10-16/7573324.shtml，登陆日期：2016年9月13日。这是推进中国-东盟在防务安全领域的战略互信与务实合作的一个重要步骤，也是中国与东盟防务合作发展的又一个里程碑。在解决海上边界争端方面，中国与东盟成员国签署了《南海各方行为宣言》，㉔Do Tien Sam and Ha Thi Hong Van，“ASEAN-China Relations since Building of Strategic Part⁃nership and Their Prospects”，International Journal of China Studies，Vol.6，No.2，August 2015.从而对各方的海上行为进行约束和管控，避免冲突与摩擦的产生，威胁东南亚海域的安全和稳定。近年来，中国与东盟的海上安全合作不断加深，双方对于南海分歧管控也达成一致，双方于2017年5月18日达成“南海行为准则”框架，㉕《外交部：“南海行为准则”框架提前通过》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/world/2017-05/20/c_129610088.htm，登陆日期：2017年5月26日。为南海地区行为规则的实施与执行奠定基础，也能更好的维护南海地区的稳定与安宁。随着中国“21世纪海上丝绸之路”战略的实施以及亚洲基础设施投资银行的成立，中国与东盟在海上安全方面的合作必将迎来更大的发展。

最后，东盟与印度、俄罗斯进行海上安全方面的接触与合作。东盟面临的海上安全问题除了海上贸易交通线的维护、海上航行安全等安全考量，还有传统的地缘政治的角逐。东南亚海域一直以来都是世界主要力量的集中地，东盟面临诸多实力强大的域外国家在东南亚海域的积极参与显得十分被动。在东盟同各域外国家进行合作的过程中，逐渐形成了独具特色的“平衡式”外交。在东盟看来，印度可以作为平衡来自中国潜在威胁的砝码而存在，便邀请印度作为东盟地区论坛的成员，㉖JoshyM.Paul，“India and Japan：Reluctant Idealism to Practical Realism”，South Asian Survey，Doc 9，2008，p111.同时，俄罗斯被东盟视为是平衡美日力量的重要支点。于是，东盟加强了同印度和俄罗斯在海上安全方面的接触，一方面将印度引入马六甲海峡进行海上护航和执法；另一方面，东盟成员向俄罗斯购置海上军事武器来提升自主海上安全保卫实力。

二、东盟海上安全合作机制的基本特征

在东盟海上安全合作的发展进程中，东盟根据自身独特的实际情况以及不断变化的区域内外环境，形成了独具特色的安全合作机制。

（一）内容上：既涉及传统安全，又涉及非传统安全

最初，对于东盟来说，海上安全合作意味着通过合作对话的方式解决海域主权和管辖争端。这主要是因为东盟成员国大多都是临海国家，面临着纵横交错的海域，各成员国间经常剑拔弩张，严重影响了地区的和谐与稳定。为了缓解成员国间对立的利益要求、维系东南亚海域基本和平与稳定，东盟开始了最初的海上安全合作。东盟在这一时期，不仅秉承双边交流与合作，还先后建立了东盟海军司令会议、东盟国防部长会议等多边合作机制加强东盟成员间的海上军事安全合作。㉗虞群：《冷战后东盟加强海上军事安全合作战略意图解析》，载《成都大学学报》（社科版），2013年第6期，第42页。在这些双、多边机制的作用下，东盟国家逐步化解了成员国家间的矛盾与冲突，使得东盟国家对本地区的海上安全问题有了基本的共识，为东盟国家的发展创造了一个相对稳定的内部环境。

随着时代的发展、国际局势的变更，许多新的海上安全问题不断涌现，诸如海盗的泛滥、海上恐怖主义的滋长、海上交通运输线的维护等，这使得东盟的海上安全不能仅仅局限于传统的海域主权与管辖的争夺。在新的背景下，东盟的海上安全合作逐渐向非传统的安全领域延伸。围绕新涌现的非传统海上安全威胁，东盟在原有的海上安全合作机制的基础上进行了拓展，在兼顾传统海上安全的同时，将非传统海上安全加入已有的机制。在东盟的政治安全合作规划中：有效打击跨国犯罪等海上恐怖主义、跨境走私、毒品交易、武装抢劫船舶以及解决包括溢油事故和无管制的跨界挑战；加强海上安全和搜救合作以及对海上遇险人员和船只搜救合作；加强现有海上合作机制，与有关各方合作，以扩大海上打击海上非法活动的能力；㉘ASEAN Political-Security Community Blueprint 2025，Jakarta：ASEAN Secretariat，May 2016.已经被东盟确立为未来海上安全合作机制建设的重要内容。

如今，东盟的海上安全合作呈现的是多层次的海上安全合作。一方面，东盟通过海上安全合作缓解成员国家间对于重叠海域的要求，协调内部，避免相互间的摩擦和冲突；同时东盟通过构筑的海上安全合作框架与一直以来有着海域争端的中国保持稳定的往来关系，维持着南中国海基本稳定的局面。另一方面，在新生的非传统安全领域，东盟也加强内外部的安全合作，打击海盗、消除海上恐怖主义的威胁、加强海上安全执法护航等都为东南亚海域的基本稳定创造了可靠的保障。

（二）架构上：多层次机制架构

东盟的海上安全合作机制是复杂的，它是在不同层次同时运行所产生的相对稳定的结构。在东盟内部的海上安全合作中，东盟的海上安全合作机制呈现区域内的双、多边合作机制。东盟成员国通过东盟首脑会议、东盟防长会议等形式进行海事安全合作的协商与对话，增信释疑，将东盟整体的力量最大限度的发挥出来，从而有效的进行海上安全的维护以及为东盟同域外国家的海上安全合作打下坚实的基础。此外，东盟成员国之间还加强海军交流、定期举行成员国之间的海上联合军事演习等等。㉙冯梁，汤贵友：《冷战后东盟海上安全理论与实践》，载《世界经济与政治论坛》，2006年第3期，第115页。

从总体上看，东盟成员国大多实力有限，在海上安全防卫方面更是稍显落后，即使成员国通力合作也无法达到许多大国的实力程度，这就致使东盟不得不将目光转向域外，积极开展域外的多边安全合作，从而使得东盟海上安全合作机制在域外合作中呈现出多边合作的特点。东盟成员国积极开拓各种途径与域外大国进行谈判与协商，力求增加域外大国对海上安全维系的成本支出，减轻自己的安全负担。东盟国家所进行的各种域外海上安全交流与合作以及东盟地区论坛、东盟海事论坛等都为东盟的域外安全合作的运行提供可靠的路径支持。2016年5月3日，东盟防长扩大会议海上安全与反恐联合演练开幕式于文莱首都斯里巴加湾市举行。㉚邱越、黄子娟：《东盟防长扩大会议海上安全与反恐联合演习在文莱开幕》，人民网，http：//military.people.com.cn/n1/2016/0504/c1011-28323659.html，登陆日期：2016年9月8日。东盟10国和中国、俄罗斯、美国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度8国参加此次联合演习。此次演习的开展充分展现了东盟在新时期的多边合作特性，这种东盟与域外国家间的多边安全合作渐渐发挥出相应的作用，并呈现出蓬勃的发展活力，为东盟海上安全合作机制的有效运作提供强大的动力支持。

（三）力量上：以东盟为中心、域外大国为借力

东南亚各国发展不平衡，相互之间实力差距明显，在国际舞台上多属小国，因而实力十分有限。东南亚国家建立东盟也是为了在残酷的国际环境中更好地生存乃至发展。面对“各怀心思”的域外大国，东盟在进行海上安全合作时，充分运用了“平衡式”的合作策略。菲律宾前总统拉莫斯曾经指出，“中、美、日三大国的关系决定了这个地区的未来。在过去二十年里，美国通过在技术和知识方面的革新与优势地位拥有在这个地区的领导权，日本也希望在该地区拥有更多的发言权，中国不断扩展的经济与军事实力更是引起东亚的普遍关注。”㉛Address of Former President Fidel Valdez Ramos of the Republic of the Philippines in the Eco⁃nomic Strategy Institute，Global Forum 2000：“The World to Come-Value and Price of Globalization？Ronald Reagan International Trade Center”，Washington D.C，USA，17 May 2000.因此，对于东盟来说，平衡以中、美、日三国为代表的大国势力是东盟构筑稳定的海上安全合作机制的重要课题。

一直以来，东盟地区的海上安全就掺杂着诸多力量角力。美国和中国在东盟地区都有着海上安全的利益思量，这两者中的任何一国主导地区安全都必然无法得到另一方的支持；同样，东盟海域对于日本来说同样是不可忽视的利益所在；印度自开启“东向政策”之后，也将自己的势力范围延伸至东南亚海域；作为世界性的大国，俄罗斯不乏对东盟海上安全合作的利益关切并积极为自己在东南亚地区拥有发言权寻找立足点。围绕东盟地区的海上安全问题，各大国较量不止。而此时东盟则在地区海上安全方面凸显出自己的优势，对于美、中、日等大国来说，东盟是小国集团，整体实力并不大，谈不上威胁性。因此，使东盟处在既可游离于大国关系之外，又可以介入其中，这就致使东盟在海上安全合作机制中占据了主导地位，例如东盟地区论坛。从活动程序上看，东盟地区论坛最重要的两个会议（7月外长会议和5月高官会议）完全由东盟轮值主席国负责筹办，日常事务由东盟秘书提供支持，包括组织活动、落实协议、保管文件等；从指导原则上看，东盟的《东南亚友好合作条约》被确定为东盟地区论坛活动的基本原则。㉜中国现代国际关系研究所课题组：“中国与东盟政策研究报告”，《现代国际关系》，2002年第10期。

在实际的海上安全合作中，东盟一直都保持着中立的立场，避免同任何一个域外大国合作过密，也避免同任何一个大国联系过少。在大国角力的政治现实下，东盟一方面借力大国的安全投入维护本地区的海上安全，另一方面利用大国力量制衡规避某一大国图谋主导该地区安全的风险。这种平衡式的海上安全合作，对东盟来说是一项浩大的工程，但是收益着实丰厚。

三、东盟海上安全合作机制的发展困境

东盟国家在构建自己独特的海上安全合作机制的过程中，取得了一定的成就。然而，从现实或长远的角度看，东盟的海上安全合作机制仍然存在许多不容忽视的阻碍和挑战。

（一）自身实力不足，难以有效实施安全战略

首先，东盟国家的自身实力是东盟海上安全合作机制运行的瓶颈。东盟的海上安全合作机制不仅需要同域外国家的合作，最主要的就是东盟国家自己的巨大海上军事投入。然而东盟国家大多是发展中国家，经济建设仍然是东盟国家的发展重点，海上军事建设较为落后。据世界银行年度统计显示，东盟2015年的GDP总量达到2.44万亿美元。与此同时，日本同年的GDP总量为4.12万亿美元，中国的GDP总量更是突破了十万亿美元，达到10.866万亿美元。㉝数据来源：世界银行年度统计，http：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD。东盟的经济规模与诸大国相距甚远，基于经济发展的军事建设更是稍显落后。新加坡在2015年的国防预算为97亿美元。印度尼西亚则达到69亿美元，除文莱外，东盟总的国防预算达到392.25亿美元，这一数字还不及日本2015年403亿美元的国防预算，对比中国和美国的国防投入，东盟的军事建设更是显得十分薄弱。㉞资料来源：Global Firepower Military，http：//www.globalfirepower.com/defense-spending-budget. asp。目前看来，东盟国家开始意识到增强海上实力的重要性，并开始大力建设海洋军事力量，但是要达到相当高的水平，还需要很长的建设期。

东盟目前制定的有关海上安全合作的政策和战略需要多种条件的满足，而自身拥有足够的实力就是最重要的战略支撑。但是目前的东盟经济仍然处于发展中，并且在2008年金融危机的影响下，东盟国家相继出现经济疲软，这对于庞大的海上安全合作机制的构建来说，无疑是最大的阻碍。

（二）东盟内部不协调，难以用同一个声音说话

东盟的海上安全合作机制最有发展前景的无非是东盟成员团结一致，“用一个声音说话”是东盟海上安全合作机制构建的目标所向，然而这也是东盟海上安全合作机制的软肋所在。东南亚地区国家林立，民族宗教众多，各国的发展均有自己的特殊性。面对特殊性大于统一性的东盟来说，要做到国家间通力合作，相互信任，这本身就是一项巨大且曲折的工程。东盟国家一方面在宣称“东盟共同体”的同时，另一方面也在计算着自己的所得利益。东盟整体的海上安全利益是东盟国家所追求的，但是单个国家的发展利益却也是成员国所不会轻易割舍的。新的时代背景下，东盟国家需要衡量的安全利益也越来越多，同时需要考量的因素也越来越多。面对同一安全问题，东盟成员国之间也许就会产生多种“声音”。这就致使东盟在运行海上安全合作机制时，从一开始就受到了离散力的阻碍。

东盟成员国之间存在着许多利益冲突。这些冲突除了东盟国家围绕着各个岛屿的归属以及对海域的管辖而产生的分歧之外还有东盟国家各自迥异的国家利益追求。在东盟的协商和解的努力下，东盟国家间的主权与管辖争议没有演变为武力冲突，但是这仍触及各国间的敏感神经，不利于成员国间建立信任，进行海上安全合作。

正是由于东盟内部成员国间的战略指向互有差异，致使东盟在海上安全合作方面更多的是处于一种“清谈式”的合作，对于许多海上安全合作的课题东盟仍旧停留在“征集意见”的阶段。如何兼顾多方利益需求、规制战略导向，做到内部团结并将诸多海上安全架构付诸实施，是东盟接下来需要面对的重大课题之一。

（三）周旋于大国之间，难以求得两全

东南亚地区一直以来都是大国角逐的角斗场。自冷战结束以来，东南亚地区面临新的国际力量格局。美国自冷战结束后，减少了对东南亚地区的注意力，并在这期间不断缩减美国在该地区的军事存在。与此同时中国在过去十几年取得了跨越式的发展。一方面，中国经济总量突破十万亿美元，成为世界第二大经济体。随着经济实力的壮大，中国的军事实力也突飞猛进，直至中国第一艘航空母舰“辽宁号”的下海，标志着中国开启了自己的海洋时代。面对中国的发展，美国不得不调整战略，启动了“亚太再平衡”战略。“这一次，东盟再一次处于美国和中国这两个大国的竞争中。”㉟BayaniH.Quilala IV，“An ASEAN Maritime Regime：Defusing SINO-US Rivalry In The South China Sea”，GSTF Journal of law and Social Sciences，Vol.2，No.1，December 2011.

当然，除了中美在该区域的较量，日本、印度以及俄罗斯也不同程度的参与着该地区的相关事宜。面对世界级的强国，东盟的实力难以企及。东盟一直在各强国的较量中寻找一个平衡点，从而来实现自己的海上安全目标。然而，在这个世界局势瞬息变换的舞台上，这种平衡式的机制无疑是十分不稳定的，也是极其危险的。如果无法妥善管理，海上安全对于亚洲和作为一个整体存在的东盟来说仍然是最关键的挑战。㊱Nguyen Hung Son，“ASEAN-Japan Strategic Partnership in Southeast Asia：Maritime Security and Cooperation”，Beyond，2015，p225.是面临不断改变的国际环境以及域外大国飘忽不定的战略考究，东盟的平衡式海上安全合作机制面临很大的考验。

四、中国的策略选择

一直以来，东盟部分国家与中国围绕南中国海诸岛屿的归属问题争论不休，随着南中国海油气资源的勘探与开发，这些争论愈发激烈，甚至产生了一定程度的摩擦与冲突。此外，东南亚海域承担着中国重要的海上贸易，中国的许多海上经贸往来都是通过东南亚海域来开展的。面对东盟的海上安全部署，中国需要灵活调整自己的战略部署，积极参与、规避风险，创造稳定安全的海上环境。

（一）重新审视安全形势，调整中国安全战略

自十一届三中全会以来，中国拉开了改革开放的序幕，“发展”成为了中国的主要任务。在发展的过程中，中国取得的成果举世瞩目：国民生产总值超越日本成为世界第二大经济体、经济总量突破十万亿美元等等。这一系列的发展成就让中国渐渐转移了自己的目光，安全思考逐渐让位于发展。

如今东盟积极构建海上安全合作机制，一为维护东南亚海域的安全与稳定，二是增加与中国围绕南中国海谈判的筹码。在美国实施“亚太再平衡”战略、加大在亚太地区军事投入的背景下，东盟的海上安全合作对于中国来说是一种现实性的挑战，喻示着在新时期里，中国的安全形势依然十分严峻、中国的周边地区依然存在许多隐患。这就需要中国在发展的新阶段能够清醒认识周边的安全形势，确立新的周边安全观念；从而去指导新时期中国的安全战略的制定与实施。

近几年，中国努力拓展周边外交，重视与周边国家的关系，便是在新的地区形势下所采取的应对措施。在今后的发展中。中国需要投入更多的人力与物力，灵活调整地区政策，构筑和谐有效的安全体系，方能更好的维护中国周边地区的安全与稳定，为国家的发展创造一个良好的周边环境。

（二）积极参与东盟海上安全合作，以合作促进安全

东盟建立的海上安全合作机制，不仅仅对东盟具有重要意义，对于中国也同样不容忽视。中国与东盟的海上安全合作，对于双方分歧的缩小，地区的稳定都是有积极意义的。如果一味的去抵制和排斥，对于双方来说是鲜有回报且代价昂贵。在这种情况下，唯有积极的对话与合作才能有效控制分歧，弥合差异，实现安全现状的维护。

中国方面，需要做的就是积极参与东盟的海上安全合作，用合作来保障安全。首先在传统的南中国海诸多岛屿和海域主权的争执上，中国应该坚定立场，守住中国领土主权不可分割的底线。同时也要积极同东盟进行对话，坚持以政治协商消除矛盾和冲突。在中国的努力下，中国与南海利益声索国间已经相继建立起政治协商机制并逐渐发挥其沟通与对话的作用。2017年5月19日，举行了中国-菲律宾南海问题双边磋商机制第一次会议，以期妥善管控分歧，推动双边关系的务实发展。㊲《中国-菲律宾南海问题双边磋商机制第一次会议联合新闻稿》，中华人民共和国外交部，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1463536.shtml，登陆日期：2017年5月28日。其次，在非传统的海上安全合作领域，中国可以加强海上安全合作的交流与合作。在反海盗、打击海上恐怖主义、海上航道的维护等方面中国应积极承担相应的防卫义务，并且积极参加和组织海上联合军演，加深东盟对中国的了解和认知，避免因恐惧而产生日益增长的抵触情绪。2015年10月，在中国-东盟防长非正式会议上，中国提出与东盟成员国举行海上联合演习的建议，并在2016年5月3日，参加东盟防长扩大会海上安全与反恐联合演练开幕式，所有这些都将有益于东盟对中国认知的提升，增信释疑，拓展合作的基础。

（三）积极开展双边合作，分散东盟集体安全压力

东盟海上安全合作机制的运作除了保障东南亚海域的基本安全之外，潜在的还有对中国的抑制。近些年，随着中国经济的发展，国家利益已经不仅仅局限于中国的国土之内，更多的是延伸至海上。因此，中国加大了海上安全建设的投入，致使中国的海上力量日益壮大，这对原本就对中国力量有所疑虑的东盟国家来说是不希望见到的。为了避免中国主导东南亚海域，维护东盟国家的独立主权和国家利益，东盟精心构筑了这套海上安全合作机制，一是通过合作将中国融入这一地区；二是借机制的运作抑制中国，化解来自中国的安全压力。

然而对于中国来说，东盟的海上安全合作机制同样是一种现实的压力。如何做到既融入这一机制，又能很好的化解东盟的集体安全压力，是中国不得不思考的问题。从内部看，东盟并非铁板一块，东盟成员间民族宗教矛盾仍然影响着东盟的整体性。此外，东盟国家发展水平差距较大，在新时期所追求的战略目标也不尽相同，从而导致东盟凝聚力和行动力都大打折扣，这就为中国开展双边合作，分散东盟集体压力留下可以操作的空间。

在新的背景下，中国亟需加强同东盟国家的双边交流，扩大与东盟国家的双边利益交集，缓解集体安全压力。近年来中国与东盟国家在双边合作方面交流不断。中国与印尼的高铁项目、中国与文莱石油贸易等双边合作都为双方带来了相当客观的效益，一定程度上改善了双边关系和对彼此的战略认知。与此同时，泰国国防部长巴威·翁素万于2016年7月1日宣布，该国将从中国购买3艘潜艇，价值约为10亿美元，㊳张旺、徐珍珍：《泰国寻求加强与华关系将花10亿美元买3艘中国潜艇》，环球网，http：// world.huanqiu.com/exclusive/2016-07/9113268.html？tt_from=sohunews×tamp=1467436192，登陆日期：2016年9月8日。这标志着中国与东盟国家在“高级政治”——军事合作方面也取得了一定的突破。这一系列的双边合作将中国与东盟国家的利益相连，有利于中国在东盟内部广结“朋友”，减少“敌人”，进一步将中国与部分东盟国家的分歧停留在中国与个别国家之间，无法上升到东盟整体的高度。最近几年，南海问题不断升温，在中国双边外交的努力下，即使个别国家提议东盟针对南海争端发表集体声明和意见，但东盟仍然没有将其纳入会议议程，这不得不归功于中国的双边外交的努力。

结语

东盟精心构筑的海上安全合作机制是在新的时代背景下、新的安全环

境下所作出的新的战略抉择。东盟海上安全合作机制充分考虑了东盟国家的基本国情，并将当今世界的主要力量纳入合作范畴，使得东盟海上安全充满发展前景。然而，时事变幻无常，国际局势更是动荡不定，如何应对国际层面的作用力、约束大国力量等将是东盟在建设海上安全合作机制的过程中需要面对的现实问题。与此同时，在南海局势升温的背景下，东盟积极构建海上安全合作机制，对中国来说是一种挑战，也是一种机遇。因此，如何有效规避海上安全风险，抓住发展机遇是横亘在中国面前的一项课题。

韦红，华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师，副院长；卫季，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生。

国家社科基金重大项目“总体国家安全观下的中国东南周边地区安全机制构建研究”（项目编号：14ZDA087）阶段性成果；2015年华中师范大学中央高校基本科研项目（项目编号：ccnu15z02004）的阶段性成果。

① 文献梳理：一直以来，东盟的海上安全合作问题是该领域内学者所瞩目的焦点，中外学者也不乏相关的学术成果。冯梁与汤贵友在《冷战后东盟海上安全理论与实践》中从东盟在冷战后面临的海上安全形势出发，分析了东盟在冷战后所进行的海上安全理论与实践的调整。虞群的《冷战后东盟加强海上军事安全合作战略意图解析》以东盟的安全必要性为背景，重点阐述了东盟深化海上军事安全合作的战略考究。蔡鹏鸿在《试析南海地区海上安全合作机制》一文中对东盟的海上安全合作机制做了一定的阐述。此外，国外学者也成果颇丰。Nguyen Hung Son 在“ASEAN-Japan Strategic Partnership in Southeast Asia：Maritime Security and Cooperation”中主要对近几年东盟的海上安全发展进行了详细的阐述，尤其对东盟与日本在东南亚海域所建立的战略伙伴关系进行了深入探讨。Bayani.H.Quilala IV 的“An ASEAN Maritime Regime： valry In The South China Sea”一文对当今中国与美国在南中国海所进行的海上De安fu全sin博g S弈IN进O-行US了R阐i⁃述，并对东盟在该地区所构筑的海上机制的发展提出了疑问，剖析了东盟如何在大国直接进行较量的南中国海建立起有效的安全机制。Do Tien Sam 与Ha Thi Hong Van 的“ASEAN-China Rela⁃ tions since Building of Strategic Partnership and Their Prospects”则重点分析了东盟与中国在新的时代背景下所开展的相互合作，以及建立战略伙伴关系。