缅甸民盟新政府执政以来“一带一路”倡议下的中缅合作进展与挑战

宋清润

缅甸民盟新政府执政以来“一带一路”倡议下的中缅合作进展与挑战

宋清润

缅甸地缘位置重要，资源丰富，发展前景看好，是中国周边外交中的重要国家，是“一带一路”重要沿线国家，也是域内外国家争相拉拢与合作的对象国。中缅山水相连，长期以“胞波”（兄弟）相称。2011年，中缅建立全面战略合作伙伴关系，全国民主联盟（民盟）政府2016年3月30日执政以来，中缅关系继续友好发展。中国推进“一带一路”建设需要缅甸的支持与配合，而缅甸参与“一带一路”倡议不仅会提振其经济发展，还有助于缅甸加快融入区域合作，提高国际地位。两国在“一带一路”合作上的政策沟通、基础设施联通、资金融通、贸易畅通、民心相通等“五通”领域均取得一定进展，互利互惠合作前景广阔。但也面临不少挑战，而且，中缅推进“一带一路”合作也面临他国日益激烈的竞争。

中国；缅甸；民盟政府；“一带一路”；合作

缅甸国土面积约67.6万平方公里，是中南半岛面积最大的国家，是东南亚仅次于印尼的第二大国土面积国家。缅甸地缘位置重要，西南临安达曼海，西北与印度和孟加拉国为邻，东北靠中国，东南接泰国与老挝。由此可见，缅甸地缘位置重要，是连接中国和印度两大国的国家，是连接东南亚和南亚的唯一陆地枢纽国家，是中国经陆路打通印度洋通道的最便捷国家。同时，缅甸具备良好的自然资源，可耕地面积约1800万公顷，尚有400多万公顷的空闲地待开发，石油、天然气、煤、水利等资源丰富，又正在推进国家转型与对外开放，经济发展前景看好。①《缅甸国家概况》，中国外交部网站，2016年12月。http：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_ 676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1206x0_676790/

缅甸是中国周边外交中的重要国家，不仅是“一带一路”的重要参与国，也是地区其他多个合作机制的重要成员国家，如缅甸是澜沧江-湄公河合作机制的成员国之一，是中国-中南半岛经济走廊的重要参与国，是中国-东盟互联互通的重要参与国，是孟中印缅经济走廊建设的重要参与国，等等。而且，缅甸在一些地区合作机制中必不可少，如缅甸是孟中印缅经济走廊建设的连接枢纽国，如果缅甸北部地区的安全形势持续不佳，走廊即便贯通，也较难畅通运行。

正因为缅甸如此重要，其也是域内外国家争相拉拢与合作的对象国。美国、欧盟、俄罗斯、印度、日本、东盟、澳大利亚等世界主要国家和组织均纷纷加强与缅甸的交往，加大对缅甸的合作力度，这些国家和组织拉拢缅甸的目的之一是力图将缅甸打造成为制衡中国崛起的前沿国家之一，压缩中国在周边地区的战略空间。同时，缅甸也奉行大国平衡外交政策，力争与所有国家都交好，其在拓展对华友好合作的同时，有时也有意借此平衡中国在缅甸的过大影响力。

中缅两国是山水相连的友好邻邦，两国人民之间的传统友谊源远流长。自古以来，两国人民就以“胞波”（兄弟）相称。2011年，中缅建立全面战略合作伙伴关系，全国民主联盟（民盟）政府2016年3月30日执政以来，中缅关系继续友好发展。中国推进“一带一路”建设也需要缅甸的支持与配合，而缅甸参与“一带一路”倡议不仅会提振其经济发展，还有助于缅甸加快融入区域合作，提高国际地位。当然，中缅推进“一带一路”合作也面临他国日益激烈的竞争。

据北京大学“一带一路”五通指数研究课题组编撰的《2016年“一带一路”沿线国家五通指数报告》，在沿线63个国家（指统计数据发布指数的国家）中，缅甸排名第45，属于“潜力型国家”。②2017年5月10日，北京大学国际关系学院博士后陈艺元代表课题组在云南德宏州举行的“首届中缅智库高端论坛的”上发布的数据，详情请参见：《中缅智库专家共谈“一带一路”与中缅关系两国能从中找适合自己的“锦囊”吗？》，载《金凤凰报》［缅甸］（中文）2017年5月10日。中缅在“一带一路”已经开展合作，取得一些进展，也暴露出一些问题，存在挑战。

一、两国在“一带一路”建设中的进展与问题

（一）两国政策沟通取得一定成效，但问题与挑战犹存

1.政策沟通取得一定效果

（1）中缅关系经受住了缅甸2016年3月30日政府更迭的考验，缅甸民盟新政府和中国政府相向而行，均努力确保双边友好关系持续发展，这是两国当前关于“一带一路”合作的政策沟通较为顺畅的重要基础性保障。

民盟政府2016年3月30日宣誓就职后，外界一度担心中缅关系会出现一定波折，或者是出现不确定性。因为民盟执政给缅甸政治和外交带来的冲击是历史性的、巨大的。在1962年3月至2016年3月的54年间，基本都是军人或其代理人、代理政党执政，由军人集团主导外交政策，不管是民盟，还是其他在野党派组织、民众，对外交决策与实施的影响总体较小。而且，民盟与西方政治理念相似，民盟在野时期受到西方长期支持，民盟赢得2015年11月大选并较为顺利地执政，西方支持也功不可没。因此，有人担心，民盟政府会否因此“亲西疏华”？但民盟执政一年多来，中缅关系总体保持友好发展的事实表明，两国关系经受住了民盟执政所带来的缅甸政府更迭的考验。

一是，中缅建交以来总体友好，这是当前中缅友好关系的基础。中缅山水相连，是有着2210多公里边境线的邻居，因此，中缅自古至今有着纷繁复杂的关系，双方既有长期友好时期，也有多次兵戎相见的对立时期。1954年6月，周总理访问缅甸，与吴努总理共同倡导“和平共处五项原则”。此后至今，中缅关系尽管也存在这样那样的问题，但除1967年6月缅甸发生大规模排华事件导致两国断交三年多之外的极端不友好时期之外，总体上保持了友好关系。因为，邻国不可选，我们必须友好相处。历史上两国总体友好，“胞波”情谊深厚。尤其值得指出的是，在缅甸语中，只有称中缅关系为“胞波”（兄弟）。

二是，两国当前对彼此的利益需求密切。中国目前在缅甸的利益较多，主要有几大方面。在经济层面，根据缅甸投资与公司管理局数据，截至2017年6月30日（统计数据始于1988年），中国大陆和香港（下面数据统计口径相同）累计对缅协议投资额（下同）约267.7亿美元。③The Directorate of Investment and Company Administration，Myanmar，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment（By Country）”，June 30，2017，http：//www.dica.gov.mm/sites/dica.gov.mm/files/ document-files/fdi_country_1.pdf.本文中所有中国对缅投资数据来源均为缅甸投资与公司管理局，是协议投资额数据。最新登录日期：2017年7月10日。当然，一些项目执行投资合同时遇阻。因此，维护这些投资项目的安全及相关人员安全，是中国海外利益保护的重要内容之一。而且，当前及未来的一些中缅重大合作项目，如中缅油气管道、莱比塘铜矿、达贡山镍矿等中缅大合作项目，皎漂经济特区、中国（云南）与缅甸陆水联运、跨境经济合作等正在规划的大型合作项目，均涉及中国重要利益。在中缅边境稳定层面，中缅有着2210多公里的边境线，滇缅边境线占绝大部分，在边境线的缅方一侧的掸邦、克钦邦地区（也就是缅北地区），存在克钦独立军等多支少数民族地方武装（民地武），克钦独立军等多支“民地武”与政府军近年来经常爆发冲突，至今未息，滇缅边境安全存在隐患。加之，边境两侧的黄赌毒等跨国犯罪猖獗。维护边境稳定，推进两国跨境合作，扩大边贸，兴边富民，也是中国重大利益关切。在多边层面，当前，中国与东盟整体合作的推进需要良好的中缅关系作为重要支撑之一。中国积极推进“一带一路”建设，尤其是涉及东南亚、南亚的一些区域合作倡议或机制的推进，也需要缅甸的支持与合作，如，孟中印缅经济走廊建设、中国-中南半岛经济走廊建设、澜沧江-湄公河合作机制建设、中国与中南半岛经济走廊建设，等等。

对缅甸而言，不管是谁执政，同样均不能忽视中国对缅甸的重要性以及中缅合作对缅甸和平与发展的重要性。况且，昂山素季领导的民盟政府存在不少执政难题，有些需要中国协助解决。在经济领域，缅甸基础设施落后，电力短缺，物流成本高，工业基础薄弱。有些百姓不满昂山素季领导的民盟政府经济发展成绩不佳。世界银行数据显示，缅甸2016-2017财年（2016年4月1日至2017年3月31日）经济增速为6.5%，比上年低0.8%。缅甸官方数据还显示，2016年通胀率约6.93%。同时，2016-2017财年，缅甸吸引的协议外资投资额达68亿美元，超过预期指标的60亿美元，但比2015-2016财年的90亿美元下降约30%。更令民盟政府头疼和百姓苦不堪言的是，民盟执政一年，缅币贬值14%左右，物价高企。原因是政府财政赤字大、2016-2017财年贸易逆差50亿美元、美元升值等。④《民盟执政一年缅币一跌再跌背后是“看不见的手”》，载《金凤凰报》［缅甸］中文报2017年4月5日。另据国际货币基金组织2017年4月数据，缅甸2016年人均GDP仅1269美元，政府总债务占GDP约35.8%。⑤The International Monetary Fund，“World Economic Outlook Database，April 2017”，http：// www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/weorept.aspx？sy=2016&ey=2016&scsm=1&ssd=1&sort= country&ds=.&br=1&pr1.x=39&pr1.y=9&c=518&s=NGDP_RPCH%2CNGDPD%2CNGDPDPC%2CP⁃CPIPCH%2CGGXWDG_NGDP&grp=0&a=.

早在上届巩发党政府时期中国已经多年是缅甸最大贸易伙伴国，民盟执政时期也是如此。同时，截至2017年6月底，中国累计对缅协议投资额约占缅甸吸引外资总额的1/3，长期是缅甸最大外资来源国，中国资金对缅甸基础设施改善、经济增长、就业和民生改善等均有重要作用。⑥The Directorate of Investment and Company Administration，Myanmar，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment（By Country）”，January 31，2017，http：//www.dica.gov.mm/sites/dica.gov. mm/files/document-files/fdi_country.pdf.昂山素季领导的民盟执政后，也需要拓展对华经济合作，来加快发展缅甸。在民族和解与边境稳定方面，缅甸政府和政府军与缅北多支“民地武”缺乏互信，矛盾尖锐，政府军与佤邦联合军等部分“民地武”保持“冷和平”（尽管表面有些“友好”联系），与克钦独立军等部分“民地武”长期处于“谈不拢、打不赢”的尴尬局面。缅甸民族和解与和平进程（尤其是靠近中缅边境的缅北地区的和平进程）需要中国发挥建设性作用，这是缅甸政府、政府军和“民地武”的共识。在地缘政治与外交层面，缅甸也需要与中国倡导“一带一路”倡议搞好对接，提升缅甸的地区地位。⑦这是作者与民盟智库——贝达研究院学者、最大在野党巩发党智库——战略与国际问题研究中心学者等缅甸人士2016年11月25日在仰光交流获得的信息。

综上所述，中缅两国对彼此都有着较大的利益需求，互利互惠合作密切，合作也有地缘优势，非常便利，前景广阔。这是当前双方友好关系的利益基础。

三是，两国当前均对彼此采取友好交往政策。中缅外交理念有相似之处，两国都是“和平共处五项原则”的倡导者，在地区和国际问题上有着相似看法，经常互帮互助。对中国而言，不管缅甸政局如何变化，中国始终不干涉缅甸内政，奉行对缅友好政策。

笔者在此重点分析昂山素季领导的民盟政府总体外交特点。而民盟整体外交状况是分析当前中缅关系的关键背景性因素，这是当前就中缅关系而言一个新的重要变量。

民盟政府延续缅甸1948年独立以来的“独立、不结盟、积极的外交政策方向”，与邻国、与世界所有国家都友好，缅甸要积极参与地区和国际事务，参与解决一些世界问题。昂山素季表示，缅甸地处东南亚和南亚的交汇点，地缘位置重要性使国家面临许多地区性和全球性挑战，民盟新政府要通过外交克服一些地缘政治挑战，同时也要利用好地缘优势，为国家发展争取更多外部支持，将地缘资源转化为更多发展资源。⑧“STRENGTH OF THE PEOPLE：Myanmar to be made strong by using the strength of the people to push foreign policy”，The Global New Light of Myanmar，April 23，2016.由此可见，民盟新政府的外交政策总体以国家现实利益为核心出发点，而不是以意识形态划界，民盟政府不会因为政治理念与西方相似而在外交政策上倒向西方，不愿配合美欧制衡或者挤压中国的政策。只有尽可能在所有大小国间左右逢源，才会为缅甸发展争取更多国际资源，才符合缅甸国家利益。民盟政府在与西方国家等国际社会拓展外交关系的同时，奉行对华友好政策，是明智选择。

昂山素季家族与中国早就有着不解之缘，昂山素季母亲杜庆芝女士与周恩来、邓颖超、宋庆龄等中国老一辈领导人有着深厚友谊，昂山素季幼时多次跟随母亲去中国驻缅大使馆做客，至今还保存着当时中国赠送给她的儿童唐装。昂山素季母亲1988年底去世后，邓颖超亲自发唁电，中国驻缅大使程瑞声出席杜庆芝葬礼。总统吴廷觉父亲敏杜温是缅甸知名作家，是中缅文化交流的重要践行者，吴廷觉自幼也对中国有所了解。这也一定程度上自然增加了两位领导人对华友好情感。昂山素季2015年6月作为最大在野党领袖率团访华。但中国基本上给予其国家首脑的礼遇，中共中央总书记、国家主席习近平等领导人与之会晤。昂山素季当时表示，缅中两国是邻居，而邻居是不可选择的，致力于两国友好关系发展至关重要。⑨《习近平会见昂山素季一行》，载《人民日报海外版》2015年6月12日。缅甸社会舆论对此次访问反响很好。

（2）民盟执政后，两国政府高层互动创了几个“第一”或者“首次”，两国在“一带一路”倡议下的合作存在共识，多次进行政策沟通，在其他双边领域合作也存在机制性沟通，在孟中印缅经济走廊、澜沧江-湄公河合作、中国-东盟合作、亚欧首脑会议等多边合作框架下也存在沟通合作渠道。

昂山素季是民盟政府实际最高领导人，因此，昂山素季对华关系表态代表缅甸官方立场。她和总统吴廷觉等缅甸新政府高层官员均表示支持“一带一路”建设，与中方多次磋商合作事宜。

早在民盟执政前，昂山素季就表示缅甸支持中国的“一带一路”倡议。民盟赢得2015年11月8日大选后，11月17日，昂山素季在内比都接受新华社记者专访时表示：“我小时候就听说过丝绸之路，很有艺术性，也很烂漫。她赞赏中方‘一带一路’倡议，并希望倡议能够取得有利各方的结果”。⑩“Myanmar to continue friendly policy toward China：Aung San Suu Kyi”，Xinhua News，Novem⁃ber 17，2015，http：//news.xinhuanet.com/english/2015-11/17/c_134826571.htm.2016年4月初，民盟新政府成立一周内，应缅甸外长昂山素季邀请，中国外长王毅访缅，成为民盟新政府成立后首次到访的外国高官，磋商两国在新时期的合作事宜。这既显示了两国关系的密切，也显示了中国对民盟新政府和缅甸转型发展的支持。

昂山素季于2016年8月对中国进行正式访问，这是她出任国家顾问（也翻译为国务资政）、外长后首次出访东盟之外的国家，她并未将美国、日本或欧盟国家作为其出访东盟之外的首站，在国际上还是引起一阵轰动。这说明缅甸新政府高度重视对华关系。访问期间，中缅发布联合新闻稿指出，“双方就传承中缅传统友谊、推进新时期中缅全面战略合作伙伴关系深入交换意见，达成重要共识。双方重申将以两国人民利益为重，从战略高度和长远角度出发，推动中缅全面战略合作伙伴关系不断取得新进展。双方同意保持高层密切接触传统，加强战略沟通，深化治国理政经验交流，进一步密切各层级特别是政党与民间的友好交往与合作。缅方欢迎中方倡导的‘一带一路’和孟中印缅经济走廊合作倡议。”⑪《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合新闻稿（全文）》，新华网，2016年8月20日。http：//news.xinhuanet.com/2016-08/20/c_129243250.htm

2017年，两国领导人在“一带一路”合作上的高层沟通进一步深化。缅甸联邦共和国总统吴廷觉于2017年4月对中国进行国事访问，受到习近平主席等中国多位高层领导接见。双方就巩固中缅传统友谊、深化两国全面战略合作深入交换意见，达成广泛共识。吴廷觉表示，缅甸支持并愿积极参与“一带一路”建设，加强双方在基础设施建设、边境经济合作区等领域的重点项目合作，深化两国人民友谊，密切国际地区事务中协调合作。⑫《习近平同缅甸总统吴廷觉举行会谈两国元首一致同意推动中缅关系持续健康稳定发展》，新华网，2017年4月10日。http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-04/10/c_1120783868.htm习近平强调，中缅双方要加强高层交往，深化治国理政经验交流，在涉及彼此核心利益的重大问题上相互支持。双方要深化务实合作。中方赞赏缅方积极支持和参与“一带一路”倡议，愿同缅方加强发展战略对接，统筹推进贸易、投资、基础设施建设、能源、农业、水利、电力、金融、边境经济合作区等领域合作，推动皎漂经济特区等双方重点合作及有关互联互通项目早日实施，推动中缅合作今后多向教育、农村发展等缅民生领域倾斜。双方要在联合国、东亚合作、澜沧江－湄公河合作等多边场合加强协调。中方尊重缅甸走符合自身国情的发展道路，愿继续为缅方推进国内和平进程发挥建设性作用，与缅方共同维护中缅边境地区安全稳定。⑬同上。

4月10日，中缅双方发表《联合新闻公报》，公报指出：缅方支持“一带一路”倡议，支持中方办好“一带一路”国际合作高峰论坛；双方将继续发挥好经贸联合委员会、农业合作委员会、电力合作委员会等政府间合作机制作用，加强经贸、农业、电力、交通、产能等各领域互利合作，促进共同发展，惠及两国民众。⑭《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合新闻公报（二〇一七年四月十日，北京）》，人民网，2017年4月11日。http：//world.people.com.cn/n1/2017/0411/c1002-29200722.html随后，昂山素季5月中旬来华参加“一带一路”国际合作高峰论坛，显示缅甸高层切实支持“一带一路”合作的推进。综上，自民盟政府上台后至2017年5月，吴廷觉访华一次、昂山素季访华两次，中国成为缅甸民盟政府高层两个核心领导人合计出访总次数最多的东盟外国家，两国高层在“一带一路”合作方面的政策沟通非常密集，推动着务实合作的开展。

（3）为落实两国领导人达成的共识，在“一带一路”等合作领域，两国还举行相关部门之间的具体政策沟通。如，2016年11月24日至25日，中缅外交国防2+2高级别磋商首轮会议在缅甸内比都举行，2017年2月7日，中缅第二次外交国防2+2高级别磋商在昆明举行，本次会议由中国外交部副部长刘振民、军委联合参谋部副参谋长邵元明与缅甸外交国务部长觉丁、国防军第一特战局局长吞吞南共同主持。该机制会议议题较为广泛，其中也讨论两国外交国防重要问题，如第二次会议指出，“双方一致认为妥善处理缅北问题，保持中缅边境地区和平稳定，对推进新时期中缅全面战略合作具有重要意义。为此，双方同意继续就缅北局势保持密切沟通，进一步加强边境管理合作，共同致力于维护边境地区安宁，促进边境地区发展，造福边境地区民众。”双方还商定2017年内在中国再次举行2+ 2磋商。

2017年1月12日，中国商务部副部长高燕与缅甸计划财政部副部长貌貌温在京共同主持召开中缅经济、贸易和技术联委会第四次会议，就落实两国领导人共识、加强在对接两国发展战略、边境贸易、基础设施建设、能源、瑞丽-木姐跨境经济合作区、金融、农牧业、替代种植、对缅援助、区域经济一体化等各领域务实合作深入交换意见，达成广泛共识。

（4）缅甸民主化进程持续推进，政治党派和不同团体、阶层的利益日益多元化，影响中缅关系和两国“一带一路”合作的利益攸关方也迅速变多。缅甸一些在野党派和政要、知名智库学者等表态支持中国“一带一路”倡议，在两国“一带一路”合作方面，也发挥着促进两国政策沟通、学术交流等积极作用。

民盟智库——贝达研究院负责人吴妙严瑙登2016年5月访华时表示，感谢“一带一路”倡议，民盟无论作为此前的反对派，还是作为现在的执政党，都赞赏该倡议。⑮笔者对吴妙严瑙登的访谈，地点北京，2016年5月7日。

在民盟2016年3月执政后，巩发党从执政党成为最大在野党。在巩发党执政时期，其多位高层官员表示支持“一带一路”倡议。吴登盛总统2014年11月来华出席“加强互联互通伙伴关系对话会”时表示，缅甸赞赏中国提出建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的倡议，认为这将为本地区乃至世界带来和平、稳定与繁荣。⑯《缅甸媒体：中方提议建设的“一带一路”具有重大现实意义》，国际在线，2014年11月11日。http：//gb.cri.cn/42071/2014/11/11/6071s4761234.htm

中国国务院总理李克强2014年11月中旬赴缅甸参加东亚峰会，并对缅进行正式访问，这也是缅甸在举办峰会期间安排的唯一一次外国首脑对缅甸的双边正式访问。吴登盛与李克强总理座谈时表示，缅甸支持并将积极参与孟中印缅经济走廊、“一带一路”和亚洲基础设施投资银行的建设，开展大项目合作，密切人文交流，推动两国关系取得新发展。⑰《李克强同缅甸总统吴登盛举行会谈时强调全面提升中缅战略合作水平两国永做好邻居、好朋友、好伙伴》，新华网，2014年11月14日。http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/14/c_ 1113257535.htm吴登盛2016年3月30日卸任总统后，仍是巩发党中央领导委员会的核心成员。8月11日，吴登盛在会晤中共中央对外联络部部长宋涛时表示，尽管巩发党政治地位发生变化，但支持缅中友好的立场不会改变。⑱《宋涛会见缅甸巩发党主席、前总统登盛》，中华人民共和国驻缅甸联邦共和国大使馆新闻，2016年8月1日。http：//www.fmprc.gov.cn/ce/cemm/chn/sgxw/t1389372.htm巩发党高层总体对华友好，该党下野后，在缅甸政治中仍发挥着一定作用，并与中国共产党保持着密切的党际交流关系，与中国政府官员多次会晤，继续推动两国“一带一路”合作。

缅甸少数民族聚居的邦及少数民族政党也是影响两国“一带一路”合作的重要力量。比如，若开邦是中缅油气管道的起点地区，是中缅正在磋商推动的皎漂经济特区合作项目所在地，因此，该地区主要政党和政要在推动两国重大互联互通项目等“一带一路”合作方面起着重要作用。缅甸重要少数民族政党若开民族党主席埃貌曾经访华，对华比较友好，与中国官员多次交流。他表示，中国倡导的“一带一路”构想是中国惠邻的好举措，能够给周边国家带来发展。⑲“Myanmar MP speaks highly of China-advocated‘Belt and Road’initiative”，Xinhua News，April 1，2015，http：//news.xinhuanet.com/english/2015-04/01/c_134117150.htm.他现在仍在推动若开邦及缅甸与中国开展更多“一带一路”合作。

2.两国政策沟通仍存在问题和挑战

（1）中缅两国高层领导达成了推动“一带一路”合作的共识，这是两国政策沟通的重大成果，但双方在“一带一路”合作的细致政策对接与具体合作方面，尚有不足。一方面，缅甸民盟从在野20多年的政党一跃成为执政党，缺乏执政经验，尤其是财经部门的官员专业水平不高，而且，执政团队来自民盟、军人、技术官僚等等多个党派和阶层，相互之间存在如何协调配合的问题。民盟政府执政一年多以来，很大精力放在熟悉政策、改组前政府一些机构高层成员等等方面，正在逐步出台一些内外发展新政策，但相关政策的细致化、科学化明显不足，开展对外经济合作的视野不够开阔。缅甸官员的市场经济意识不强，知识水平、能力远远落后于国际经济合作新时代的要求，对“一带一路”的了解远远不够。这影响了民盟政府与中国在“一带一路”合作具体领域的政策沟通。

另一方面，民盟政府重要决策全部须由昂山素季同意，部长们没有多少重大决策权，司局级官员更是没有决策权。昂山素季本人不长于发展经济，其主要精力又放在民族和解与和平问题、外交事务等方面，疲于应付国家大小事务决策，对缅甸经济发展与对外合作的关注度不高，也难以做出细致、科学的政策指导。所以，缅甸政府高、中级别官员与中国政府、企业等主体在“一带一路”合作细节方面的政策沟通有些困难。

（2）两国在发展政策理念上存在一定“错位”，这会影响两国在“一带一路”合作方面的政策沟通进展及成效。

中国与缅甸在“一带一路”大型合作中具有战略性、前瞻性眼光，着眼于中缅双方未来长期合作与两国发展，但缅甸总体较为落后，实力有限，有时不能理解中国的一些发展经验和模式，或者暂时没有太多意愿和利益驱动来与中国推进很多大型合作项目。

缅甸民盟政府缺乏符合现代理念和长远眼光的财经官员，而且，民盟政府任期5年，其很多政策主要着眼于五年后的竞选连任问题，对6-10年乃至更长时期的国家长远发展不太关心，或者是有心无力。民盟政府主要考虑的是和国外的合作项目要尽量投入少、见效快，能很快增加就业和税收，改善民生，为下次大选争取民心。中国与缅甸的“一带一路”合作项目则涉及一些铁路、公路、港口、工业园区等投资规模大、建设周期长、收益见效慢的基础设施建设项目，对缅甸长远发展是利好，但缅甸财政困难，在基建方面的财政投入有限，担心搞太多大型基础设施建设会背上沉重债务包袱，短期也难以立竿见影地获得项目利润。⑳笔者2016年多次与缅甸学者吴哥哥莱、吴妙严瑙登等人士交流时获得的信息。

（3）在中缅重大项目合作方面，在利益分配认知与实际操作中，缅甸对华存在一定误解，不少人认为大型合作项目主要对华有利，结果是中国收益多，缅甸收益少。

缅甸一些官员认为，中国提出的与缅合作的一些重大互联互通项目，主要是考虑到中国经过缅甸打通印度洋便捷通道等战略利益考量，在路线设计、功能设计、发展收益、便民举措等方面，对缅甸的发展利益有时考虑不够，认为是“中国获利多、缅甸获利少”，有时合作意愿不足。

比如，吴登盛政府时期，缅甸上届议会授权中信集团为主的企业联合体开发皎漂特区，但新上台的民盟政府和本届议会重视发展仰光地区，缅日合作建设的仰光迪洛瓦经济特区初显成效。缅甸对中国重视建设的缅甸西海岸若开邦的皎漂经济特区并未投入较多精力和资源，2016年底，缅甸重组土瓦、皎漂经济特区管理委员会，皎漂特区建设延迟到2018年初才能实施。再如，中国计划与缅甸探讨建设云南瑞丽至缅甸皎漂的大通道乃至经济走廊建设，缅甸认为这主要符合中国战略利益，通道路线与缅甸伊洛瓦底江核心经济带（曼德勒—仰光的沿线地区）“交集”不多。㉑笔者2016年多次与缅甸学者吴哥哥莱、吴妙严瑙登等人士交流时获得的信息。

（4）尽管昂山素季强调邻居不可选，中缅必须搞好合作，但缅甸封建时期曾是中南半岛强国，有着较强的民族自尊心和自豪感，中缅实力差距愈发悬殊造成缅甸对华防范心理有所增强，而这种状况未来较难消除。

根据国际货币基金组织2017年4月的数据，2016年，中国GDP约11.2万亿美元，缅甸GDP仅约663.2亿美元。㉒引用自国际货币基金组织2017年4月发布的世界经济展望数据库（World Economic Out⁃look Database，April 2017），The International Monetary Fund）中的数据：其中，中国经济数据网址：http：//www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/weorept.aspx？sy=2016&ey=2016&scsm=1&ssd= 1&sort=country&ds=.&br=1&pr1.x=73&pr1.y=7&c=924&s=NGDPD&grp=0&a=，缅甸经济数据网址：http：//www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/weorept.aspx？sy=2016&ey=2016&scsm=1&ssd= 1&sort=country&ds=.&br=1&pr1.x=39&pr1.y=9&c=518&s=NGDP_RPCH%2CNGDPD%2CNGDPDPC% 2CPCPIPCH%2CGGXWDG_NGDP&grp=0&a=.最新登录日期：2017年7月14日。中缅GDP绝对值差距大，两者年度增量的绝对值差距越来越大，双方综合实力不对称状况愈发明显。而且，截至2017年6月30日，中国对缅协议投资总额超过缅甸2016年GDP的1/3。中国与缅甸是有着2210多公里的边境线，地缘相近，双方实力对比悬殊等因素所引发的问题也在凸显，这是未来双方关系将长期面临的挑战。按照地缘政治学理论，国家间的相互影响力存在“距离衰减原理”，即通常而言，国家间距离越近，彼此之间的影响就越大、越直接，反之亦然，对于小国而言，毗邻大国或强国是否对其友好，对小国的损益很大。㉓沈伟烈主编，陆俊元等撰稿：《地缘政治学概论》，国防大学出版社2005年版，第197-191页。中国作为缅甸最大的邻国，其一举一动在缅甸所引发的反应常比美国、日本等较远大国举动在缅甸所引发的反应要强烈。这些因素都会持续影响双方对彼此的认知和利益界定，尤其是影响缅甸对华认知。缅甸需要通过拓展与其他大国合作来在一定程度上平衡中国影响力，其对华既合作、又提防的纠结心态愈发突出，这会影响双方关系发展，影响两国在“一带一路”合作方面的政策沟通。㉔Brantly Womachk，China and Vietnam：The politics of Asymmetry（New York：Cambridge Uni⁃versity Press，2006）.pp17-18.

（5）影响中缅政策沟通的主体明显增多，各方利益诉求多元化，导致两国政策沟通的难度有所增大，效率有时不尽如人意，或者是政策沟通后的执行难度有所增大。

在军政府20多年的统治时期，缅甸公民社会发展很弱，政府主导对华外交政策制定与执行，在野党、民间组织、大众、媒体等较难对军政府施加影响。但是，2011年缅甸加快民主转型以来，五年进行一次大选，民意对政府决策的影响很大。近年来，缅甸公民社会发展迅速，社会迅速多元化，各种利益群体的诉求迸发，民间组织非常活跃。目前，政府和执政党、军方、在野党（含缅族政党和少数民族政党）、非政府组织、国营媒体和私营媒体（甚至是外国媒体）、社会精英、大众等等，均可以影响缅甸的对华政策。而且，政府只是缅甸对华政策制定和执行中的重要主体，但其愈发受到多方力量的牵制。在缅甸，不仅执政党、政府和议员要尊重民意，其他在野政党也需要尊重民意，否则，政党想要执政和生存，都会面临困难。在缅甸，诸多利益群体的理性、不理性的对华利益诉求与观点，以及不同群体的局部利益或短期利益，往往会影响缅中双边关系大局以及两国在“一带一路”合作方面的政策沟通。尤其是，缅甸军政府以及军政府扶持的民选的吴登盛政府时期，缅甸和中国有很多大型基础设施、能源、矿产等方面的大项目合作，而缅甸民间存在着较强的反军方情绪，并把反对军方利益的情绪投射到中国身上，加之，中缅大项目合作确实集中在缅甸资源、能源领域，个别企业确实在占地、拆迁、环保、社会责任等方面存在问题。即便是民盟执政以后，上述因素仍在影响缅甸与中国在涉及“一带一路”合作方面的大项目洽谈与实际推进。

（6）缅甸智库和学者对“一带一路”的研究还有些欠缺，难以向政府提出足够细致、可行的对华合作建议。缅甸政府在“一带一路”合作方面获得的智力支撑不足，会影响其决策与政策执行。

由于缅甸曾经遭受军政府半个多世纪的独裁统治，曾经遭遇过西方20多年的孤立与制裁，导致国家发展长期滞后，国际关系领域的智库和研究机构少，规模小，经费不足，研究人员水平也存在不足，缺乏水平高的研究中国的机构，对中国和“一带一路”的细致研究不多。民盟2016年3月30日执政后，民盟智库——贝达研究院一度较为活跃，但2016年11月，民盟研究部门负责人兼贝达研究院院长吴妙严瑙登因在媒体上公开侮辱缅甸国防军总司令而被指控犯罪，正在法院受审，该院其他人员能力有所欠缺，机构运转和研究事务遭遇打击。

因此，缅甸智库、高校也只能向政府提供一些粗浅的关于“一带一路”合作的分析和建议，难以非常细致和到位，而且，缅甸智库研究人员势必经常受到西方诋毁“一带一路”倡议的舆论影响，受到西方抹黑中国舆论的影响，智库运作还受到西方资金支持，他们可能在“一带一路”研究方面获得扭曲乃至错误的信息，得出一些错误结论。

（7）西方在缅甸源源不断植入其理念与规则，这势必长期影响中缅“一带一路”合作。缅甸从官到民，很多人崇拜西方政治模式、经济科技成果、公民社会发展与治理、科教文卫发展水平、企业管理等方面的成就，有些人甚至对西方有着盲目崇拜，认为西方的东西就是好的。缅甸目前运行的民主体制基本是仿效西方政治理念和制度设计。不管前任吴登盛政府，还是现在的民盟政府，由于缅甸整体落后，人才匮乏，缺乏自主设计国家全方位发展规划的能力，在一定程度上依赖西方专家为缅甸设计政治转型、经济社会等诸多领域的发展规划，甚至直接照搬西方的一些理念和规则。尤其是昂山素季和民盟高层，他们很多人长期深受西方理念影响，长期得到西方支持，非常信奉西方理念。昂山素季本人更是长期在西方学习和生活，近年来聘请欧美人或者是西方籍的缅甸人等担任顾问，在政治运作、和平进程、经济社会发展等领域经常听取西方专家建议。西方专家则有了更便利的条件向缅甸源源不断地输出西方的政治理念、经济规则、环保理念、资源保护理念、征地拆迁领域的权利理念、公民社会发展理念、企业社会责任标准等等理念和规则，以长期影响缅甸发展，以利西方拓展对缅合作，限制中国与缅甸合作。当前，西方理念和规则，对缅甸官员和民众的渗透日深，影响日甚。

缅甸和中国谈经贸合作时，磋商“一带一路”合作时，也经常采用西方理念和标准与中方对接，难免时而与中国发展与合作理念出现错位乃至冲撞。在一定程度上，缅甸日益盛行的“西方规则性壁垒”阻碍了中缅合作发展，阻碍了中缅在“一带一路”合作方面的政策沟通。

（二）在设施联通方面，有些可喜进展，但也存在不少挑战

基础设施互联互通是中缅在“一带一路”合作中的优先领域。中缅不仅边境两侧的民众往来密切和边贸兴旺，而且，两国整体经贸合作、人员往来也日益增多。同时，中缅也同是澜沧江—湄公河合作机制、孟中印缅经济走廊等地区多边合作机制的成员国。因此，中缅的基础设施互联互通不仅对提升两国全方位合作十分重要，对地区互联互通与共同发展也十分重要。

中缅互联互通近年来取得了一些进展。一是，两国在边境几个边贸口岸附近的道路桥梁状况近年来有所改善，互联互通水平逐步提升。曼德勒-腊戌-木姐是中缅两国最主要的边境贸易通道，但是由于该通道上时常发生交通堵塞现象，所以，缅甸相关部门将扩宽原路线经常堵车的路段，还正计划另行建设一条四车道的新柏油马路，力求比原有的路线短，并且还更安全，为边境贸易车辆提供便利，推动中缅两国经济贸易的发展，也会推动更多外资进入缅甸，为国家的经济发展，注入新的增长点。中国已经在中缅边境城市瑞丽辖区瑞丽江附近的弄岛镇，建设了高速公路。中缅上述跨境公路未来有可能实现对接。

二是，中缅陆水联运项目有所推进。近年来，云南省加快中缅陆路水路通道的规划和建设，构建三条交通走廊，即：中国昆明-中国瑞丽-缅甸曼德勒-缅甸皎漂、中国昆明-中国瑞丽-缅甸伊洛瓦底江-缅甸仰光（中缅陆路水路联运通道）、中国昆明-中国盈江-缅甸密支那-印度雷多，加强公路、铁路、水路通道交通基础设施建设，推动中缅交通基础设施互联互通，推进运输便利化和人员、货物过境自由化，推动此区域合作的发展。㉕王晓峰，荣蓉，吴怡杏：《云南努力推动中缅交通基础设施互联互通》，国际在线，2015年8月24日，http：//gb.cri.cn/42071/2015/08/24/8171s5077577.htm。

在中缅陆水联运方面，部分路段已经取得进展。比如，2016年1月，云南龙瑞高速公路建成通车，这是云南重点推进的出境国际大通道之一。该公路起于保山市龙陵县，与保龙高速公路相连，途经德宏州芒市，止于瑞丽市姐勒。该公路该项目建成通车后，标志着我国杭州至瑞丽这条东西高速公路大通道全面贯通，大大提高运输效率。龙瑞高速公路建成后将可从瑞丽出境，经瑞丽至缅甸八莫公路，再从八莫下水伊洛瓦底江直达仰光、印度洋，实现规划中的中缅陆水联运通道。㉖《龙瑞高速公路全线建成试通车》，云南网，2016年1月6日，http：//dehong.yunnan.cn/html/ 2016-01/06/content_4103823.htm。这条陆水联运大通道在中国可以连接和辐射中国西部云南到东部浙江等多个省份，在缅甸可以辐射从北到南的大片地区，未来如果能够持续顺畅运营，必将成为中缅经贸与人员往来的“大通道”，成为中缅“一带一路”合作的“大动脉”之一。

云南德宏州是中缅边境的重要地区，三面与缅甸接壤，是中缅输油输气管道的入境首站。该州拥有畹町和瑞丽两个国家级一类口岸，章凤和盈江两个国家级二类口岸，该州多头并举，积极推进与缅甸的互联互通工作，共建设和修复中缅互联互通公路十多条，总里程700多公里。德宏州还与对应的缅甸掸邦等地方政府和特区管理机构及交通部门加强协调沟通，建立了定期会晤制度，积极推进中缅两国间的跨境便利运输，扩大两国车辆跨境运输的活动范围和停留期限。加强中缅交通基础设施互联互通，推进运输便利化和人员、货物过境自由化，对中缅两国边境地区发展乃至两国整体经济发展均有好处，带动双方贸易、工业、农业、旅游、餐饮等诸多产业的发展，中缅互利共赢发展之路将越走越宽广。㉗《云南努力推动中缅交通基础设施互联互通》，国际在线，2015年8月24日。http：//gb.cri. cn/42071/2015/08/24/8171s5077577.htm

三是，在资源能源设施联通方面，截至2017年4月，中缅石油天然气管道已经全部实现输气、输油，管道每年都免费在沿途向缅甸卸载一些油气供缅甸使用，中缅还将合作在沿途建设石化厂。同时，中国积极推进与缅甸的电力联网、电力贸易和电源建设。上述项目有利于我国提升能源安全，有利于中缅在能源领域提升互利互惠合作，有利于增加缅甸的电力、油气供应，有利于区域能源网络建设与市场发展，有利于澜沧江-湄公河次区域合作的发展，有利于孟中印缅经济走廊建设的推进。

四是，在跨境通讯光缆建设方面，云南连接缅甸的中缅光缆传输系统已经建成，提升了两国的通信互联互通水平。这些项目对中缅全方位合作以及澜沧江-湄公河合作均有重要支撑作用。

不过，两国基础设施互联互通也存在挑战。一是，缅甸财政收入少，财政赤字大，国家总体债务高，对中缅跨境基础设施的投入有限。民盟政府因为限制玉石等出口，导致出口收入和税收收入减少。同时，由于农产品、矿产品等初级产品国际价格总体低迷，导致缅甸税收收入也比前政府时期有所减少。因此，缅甸投入国内民生和基础设施的资金都捉襟见肘，在推进与中国的互联互通方面，投入力度有限，技术水平有限，人才也不足，机械设备匮乏，主要靠中国方面出人、出钱、出设备。总之，在中缅跨境互联互通方面，如果只是云南修路到了缅甸边境，而缅甸方面因为受到多种因素制衡，不能一一对接的话，那么，两国互联互通就会出现迟滞，有些路就成为“断头路”，效果势必大打折扣。

二是，缅甸公民社会发展迅速，民众权利意识迅速上升，在征地、拆迁、环保、企业社会责任、劳工权益等方面的诉求甚多，甚至达到苛刻的程度，导致中缅在建设重要跨境铁路、公路和经济走廊等方面存在一定难度，各种成本较高，进度有时较慢，也不利于中缅合作进度与气氛。

三是，云南对瑞丽-缅甸皎漂（西海岸）的跨境大通道建设积极，但昂山素季和民盟政府似乎对此不太感兴趣，或者暂时缅方难以积极配合实施建设，因为这个项目耗时长久、耗资巨大、容易产生征地拆迁纠纷，民盟政府本届任期难以看到多少项目收益，反而担心项目会引发部分民众抗议和社会不稳定。

四是，由于缅甸在1962年3月至2011年3月曾经经历军人长期统治，因此，整个社会，从官员到商人、百姓，缺乏现代经济理念，对国际经济合作知识了解不多，对现行的一些国际合作方式缺乏必要了解，这也影响中缅一些大型合资合作项目的推进。比如，缅甸缺乏资金来投资重大项目，而建设-运营-移交（即BOT）模式的合资合作项目是目前符合缅甸当前发展国家的吸引外资方式之一，尤其是对于缅甸发展大型水电站、重大基础设施等项目。中国有些企业也希望按照国际规则，以对缅甸较为优惠的BOT模式来与缅甸开展合资合作，让缅甸最终成为合资合作项目的最大收益方，因为这些项目在运营二三十年左右后，最终由缅甸运营。比如，2014年7月，缅方宣布，中缅曾经磋商多年中缅皎漂-昆明铁路工程计划搁浅，除了日本搅局、铁轨宽窄标准较难达成一致等因素之外，笔者2014年7月正在缅甸做学术交流，与时任吴登盛总统首席政治顾问吴哥哥莱聊起此事。他说，缅甸人对BOT模式不太理解，不太接受，担心中国公司在运营铁路二三十年后，交给缅甸的是一个基本废弃的铁路，缅甸无法再从中获益。笔者听到此话时感到诧异，回答说，中企运营铁路时必然精心维护，不可能最后交给缅甸一个破旧铁路，因为中企在世界上很多国家都要开展合作项目，需要维护国际声誉。

五是，在缅甸北部的掸邦和克钦邦多地，政府军与克钦独立军、果敢同盟军、德昂民族解放军等多支“民地武”冲突仍在持续，短期难以结束，实现彻底和平尚需时日，因此，中缅边境稳定也会遭受影响，仍会时而有缅甸边民入境云南避难。缅北掸邦和克钦邦与云南、西藏接壤，是中缅跨境基础设施联通以及孟中印缅经济走廊基础设施联通的必经之地。缅北部分地区冲突绵延不断，短期难以完全平息，打打谈谈的窘境短期无法破解，直接或间接威胁部分中缅大型跨国基础设施互联互通的安全，影响部分项目的顺利建设或者安全运行。这种状况仍将持续一段时间。

六是，缅甸西部的若开邦是缅甸佛教徒与穆斯林（主要是罗兴亚人，也译为罗兴伽人）矛盾尖锐、时而爆发流血冲突，难民较多，2016年10月和11月还发生过恐怖主义袭击军警事件，缅甸仰光、曼德勒等多地也发生过教派冲突。而若开邦局势不稳，给中缅油气管道顺畅运营蒙上阴影，也使中缅正在规划中的若开邦皎漂经济特区建设存在地区安全隐患。

综上所述，缅北克钦邦、掸邦和若开邦是中缅油气管道、多座水电站、皎漂经济特区（规划中）等两国多个大型合作项目所在地或途经地，因此，中缅多个大型合作项目的直接或间接的安全隐患不容忽视。

（三）贸易畅通方面，有喜有忧

一方面，中缅边境贸易（边贸）发展有些积极进展。近年来，中缅双方加快边境贸易区的物流、快速通关、边贸货币结算及促进边贸转大贸工作等方面进行合作，以促进两国贸易持续、快速发展。尤其是，2016年和2017年，为促进中缅边境贸易，中缅磋商建设中国瑞丽-缅甸木姐跨境经济合作区，逐渐展开相关可行性研究，编制合作区实施方案和建设规划。两国边贸及正常贸易的发展未来总体向好。

据缅甸商务部数据，缅甸2016-2017财年（2016年4月1日至2017年3月31日），缅中边贸达59.71亿美元，较上一财年增加了2100万美元。2016-2017财年，受缅北掸邦武装冲突影响，缅中边贸木姐口岸交通要道屡次中断，边贸下跌，木姐口岸的贸易创汇下跌了2.9亿美元，但清水河、甘拜地等其他边贸口岸则基本未受冲突影响，这些口岸的边贸额则相对往年有较大增加。㉘《上财年缅中边贸稳步增加》，载《金凤凰报》［缅甸］中文报2017年4月24日。

此外，中缅总体贸易发展还有其他利好因素。比如，2017年3月初，沈阳中盟自贸投资发展有限公司与缅甸KMA集团签署合作协议，共同投资建设缅甸仰光金融大厦项目。该项目位于仰光市中心城区，投资10亿元人民币，规划建筑面积9万平方米，项目于同年4月开工建设，计划在两年内建成并投入使用。项目建成后，将吸引中国、缅甸及其他东盟国家从事金融、国际贸易、互联网等行业的企业入驻，形成缅甸的金融贸易中心圈，成为沈阳乃至东北地区向缅甸等东盟国家产能输出的基地。㉙《中缅双边贸易园缅甸主体项目仰光金融大厦4月开工》，载《辽宁日报》2017年3月8日。

但另一方面，在贸易畅通与边贸口岸互联互通方面，也存在一些挑战，存在一些亟需解决的问题。

一是中缅总体贸易存在的问题较多，失衡现象较重，需要提振贸易量，优化贸易结构。按照中国商务部的数据，中缅2016年贸易额下降㉚中国商务部网站对中缅贸易的统计数据时间为每一自然年度，缅甸则采用财年的统计方法，因此，两国统计的方式和数据有些出入，但是，两国数据都基本反映某一时期两国贸易的基本态势，这是基本无误的。，全年两国贸易额122.8亿美元，同比负增长18.6%，而中国顺差却达40.9亿美元。而且，缅甸对华常年是贸易逆差，双方贸易结构也失衡，缅甸对华出口主要是农副产品、能源、矿产品、玉石等初级产品，自华主要进口工业品。㉛

二是缅北地区形势不稳，是中缅边贸畅通的安全威胁。如上文所述，由于缅北冲突常年爆发，木姐-姐告等滇缅边境几个贸易口岸经常受到冲突波及，有时被迫暂时关闭，两国贸易流通频遭影响。这种状况未来仍会时常发生。缅中边境线的缅甸一侧边境线和边境口岸，部分由缅甸政府和政府军控制，部分则由缅北多支“民地武”分别控制。这种状况导致缅甸各个口岸管理不太一致，加之缅甸政府及“民地武”中均有很多腐败人员，在口岸及口岸附近道路的吃拿卡要现象普遍。中方企业、车辆、人员需要多头应付，人财物方面的成本都有所增高，效率也降低，影响两国经贸合作和人员往来。

三是在边境口岸通关方面，缅甸口岸的电子化、信息化程度尚有待提高，两国海关在信息互换、监管互认、执法互助、检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息等方面的双边合作尚待提升，两国的通关规则和手续办理尚不能完全一致化和一体化，通关成本尚有待降低，通关能力尚有待提升。这些因素就影响通关效率，影响了物流、人流数量。

四是两国边境非法贸易猖獗。由于中缅2210多公里边境线基本没有铁丝网、隔离墙等障碍物，很多地方缺乏大山、沟壑、大河等天然隔断，便道多、小道多，边境管控也存在上述一些问题，边境两侧合法、非法的往来均密切，人口贩卖现象突出，边境两侧人员到对方国家“打黑工”的现象突出。中国经济比缅甸经济发达，对很多商品的需求甚大。因此，缅甸的大米等粮食、牛、玉石、矿产、木材、毒品、武器等物资非法运往中国的现象普遍，它们缺乏合法的通关手续或检验检疫手续，这不仅损害了中缅正常贸易秩序和边境地区社会治安，损害了中国的国家形象，损害了中缅关系，也给云南等中国多地的民众的健康带来威胁。

五是两国边境贸易通道目前路况不佳，拥堵严重，这些因素影响了两国物流效率，是边贸发展的瓶颈之一。中缅运输车辆跨境到对方国土后，可以行驶的地理范围有限，时间期限也短，经常需要对方国家换车接货、接人，再接着运输到对方国家不同地区。这种状况既增加成本，还影响运输效率，影响两国边贸和人员往来。

（四）资金融通方面，中国对缅协议投资总量较大，因为缅甸商机增多，市场增大，但双方在投资方面仍存在问题

一是，中国近年来对缅投资增速不尽人意，一些大型合作项目的推进遇到不畅，甚至遭遇挫折。缅甸2015-2016年财年（2015年4月1日至2016年3月31日），中国对缅投资额约为33.24亿美元，在缅甸2016-2017财年（2016年4月1日至2017年3月31日），中国对缅投资额约为7亿美元，同比下降较大。㉜The Directorate of Investment and Company Administration，Myanmar，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment（By Country）”，March 31，2017，http：//www.dica.gov.mm/sites/dica.gov. mm/files/document-files/fdi_yearly_by_country.pdf.最新登录日期：2017年7月6日。其主要原因是，缅公民社会兴起，工会增多，工人权益诉求高，并受反华的西方非政府组织和媒体挑唆，其对中资的抗议言行较多，一些重大投资合作项目落实出现问题，如，密松电站长期被搁置建设、莱比塘铜矿长期遭遇抗议、皎漂经济特区项目迟迟难以开工等因素导致中企担心对缅投资（增资）的安全。尤其是，2017年2月23日，缅甸仰光一间中资服装厂发生打砸抢劫事件，数百名罢工工人冲进厂内，抢劫多名中国籍工人的财物，并一度短暂禁锢7名中国籍工人。此事引发轰动，对中企负面影响较大。此外，在缅甸出现了一些“职业性的示威组织者”，这些人专门煽动、组织工人罢工、示威，或者向工人传授罢工、示威经验，待一批工人通过示威提高待遇后，这些“职业性的示威组织者”从中获得“提成”，再“转战”其他企业。还有一些工人或者民众中的示威者，拿了西方组织的钱，经常抗议莱比塘铜矿等中缅大型合作项目。

二是，中缅在投资和融资理念上存在差异，这与缅方缺乏现代商业理念有关。中缅多个重大投资合作项目（如水电、铁路等）采取建设-运营-移交（即BOT模式）模式，这原本对缺少资金的缅甸而言是个好的发展模式，但有些缅甸人仍觉得中方在这种合作模式下获益多，且有些人误认为，中方数十年经营期满后，留给缅甸的是个破旧的项目，缅甸很难再度长期使用和获利。

三是，如前文所述，1988年至2017年6月，缅方吸引的外资总量与缅甸2016年GDP大致持平，这说明缅甸经济对外资依赖较大，而且，缅甸政府债务较高。同时，缅甸金融体系落后、脆弱，现代化、国际化水平低，大额跨国资金流通不畅。证券市场刚刚起步，目前只允许本国少量企业上市，中企或者中缅合资企业要在缅甸证交所上市融资，短期较为困难。民盟执政以来缅币贬值幅度较大，2016年通胀率约10%。㉝The International Monetary Fund，“World Economic Outlook Database，October 2016”，http：// www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/02/weodata/weorept.aspx？pr.x=62&pr.y=12&sy=2016&ey=2017&sc⁃sm=1&ssd=1&sort=country&ds=.&br=1&c=518&s=NGDP_RPCH%2CNGDPD%2CNGDPDPC%2CP⁃CPIPCH%2CLUR%2CGGXWDG_NGDP&grp=0&a=.中国与缅甸在推进“一带一路”合作中，一些大型基础设施合作项目工期长、成本高、回本周期长，而缅甸偿债能力差，这也增加了我国企业、资本在缅甸推进项目时的风险。缅甸还经常将中国贷款与日本贷款和援助的优惠条件比较，认为中国贷款利率较高，不愿使用。

（五）民心相通方面，出现一些积极进展，但挑战和问题也较多

人文交流与民心相通是中缅关系中日益重要的方面，也是双方领导人积极推动的双边关系发展领域。比如，2017年4月10日，中国国家主席习近平在会晤来访的缅甸总统吴廷觉时表示，双方要丰富两国人文合作内涵，加强文化、教育、青年、卫生、旅游、媒体、宗教等人文领域交流合作，不断夯实两国友好民意基础。㉞《习近平同缅甸总统吴廷觉举行会谈两国元首一致同意推动中缅关系持续健康稳定发展》，新华网，2017年4月10日。http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-04/10/c_1120783868.htm

一方面，“一带一路”倡议提出以来，两国人文交流等领域出现积极进展，持续推动民心相通，这是两国关系发展日益重要的内容之一。由于缅甸民间不少人对中国投资和中企的印象不佳，在缅北民族和解问题上对中国有误解，有些人误认为中国有人幕后支持缅北“民地武”去对抗缅甸政府，而中国人对“缅北冲突经常波及中国边境安全和人员安全”也有所不满，因此，两国的民间机构与有识之士近年来做了大量的工作来改善中缅民间认知，加强民间往来，引导两国大众对彼此形成积极认知，为中缅关系稳定发展保驾护航，为两国拓展在“一带一路”上的合作创造良好气氛。一些中国企业和民间政府组织重视在当地的企业和社会责任，积极开展减贫、环保和人道主义救援工作，一定程度上改善了中国企业在缅甸的国家形象。

在民间交流高端对话方面，2014年3月13日，第二届中国—缅甸民间交流圆桌会在仰光举行，两国与会代表就两国民间加强交往交流、采取共同行动、推进务实合作等议题进行了交流讨论。2016年5月上旬，中国现代国际关系研究院举办中缅智库学者对话会，探讨民盟政府执政后两国关系发展。2017年5月中旬，云南社科院和德宏州中缅关系研究所共同举办“首届中缅智库高端论坛”，两国智库学者就深化两国“一带一路”合作等问题展开细致讨论。此外，2014年7月底，由云南大学、察哈尔学会、仰光大学等联合在云南大学举办缅甸问题国际学术研讨会，缅甸总统首席政治顾问哥哥莱等缅甸知名政要、专家，以及美国、印度等国的学者与会，会议在增加中缅学术交流与智库专家学者往来方面发挥了巨大的“正能量”。

2016年，中国商务部全部出资，为缅甸各部门、各行业培训各类人员759人，涵盖教育、文化、医疗、经济、贸易、金融、行政管理、工业、农业、渔业、林业、通讯、航空、能源、媒体、警务、法律、环保、城市管理、汉语、灾害预防与管理等各个领域。缅方提供的数据显示，中国是为缅甸提供短期培训最多的国家，培训人数远远高于其他国家。除商务部外，中国其他部门也在积极为缅甸开展培训。中国每年通过政府奖学金、中国商务部奖学金和其他各类奖学金安排缅甸学员赴华学习，2016年安排了108名学员赴华攻读大学本科、研究生和博士学位。㉟《2016年中国商务部为缅培训759人》，载《金凤凰报》［缅甸］中文报2017年1月16日。

另一方面，民心相通也存在挑战与问题。尽管当前中缅人文交流取得一定进展，但两国民间交流主渠道还是官方或半官方的，真正的民间的直接往来还是有所不足，人文交流的规模、层次、广度与深度等等，远远不能符合中缅关系发展需求，是中缅关系短板，难以促成两国民间建立友好认知，难以有效化解中缅关系中的问题，难以成为有力维护中缅关系稳定的支柱，尚难以为中缅推进“一带一路”合作创造足够友好的氛围。而且，中缅人文交流还落后于美国、欧盟、日本等与缅甸的人文交流，并受到后者的竞争乃至挤压。

中缅人文交流和民心相通的挑战与问题主要有以下几个方面。一是，上届吴登盛政府时期建立的中缅圆桌对话会等等民间交流机制，在民盟执政后的一年多时间里，暂时没有继续这些对话机制，或者新建一些类似的高端对话机制。

二是，缅北冲突导致两国部分民众对彼此的误解与不满，这也损害两国民间友好情感。一方面，缅部分人和媒体怀疑乃至炒作中国个别人支持缅北“民地武”对抗缅中央政府。确实，由于中缅边境线的特殊性：跨境民族多，便道多，而且，边境线的缅方一侧部分由政府军控制、部分由多支“民地武”控制，较难管控，因此，边境两侧少量不法组织和人士搞的黄赌毒等跨国犯罪猖獗，还存在部分边民非法越境、玉石走私、木材走私、人口贩卖等跨国犯罪。而边境线两侧少数人和组织的非法活动，持续破坏中国在缅甸的整体形象，引发了缅部分人的误解。但是，缅甸部分媒体、组织、人士在缅甸问题上对中国的疑虑有些被西方挑唆的，有夸大成分。另一方面，缅北冲突发生在缅境内，但云南边境经常因此遭殃，还出现人员伤亡和财产损失，还经常有边民入滇避难，影响当地正常的生产生活和社会治安，这也引发中国部分民众的不满，他们感到中国和他们自己是“无辜受害者”。

此外，中缅边境民众非法往来不少，严重破坏了中国在缅甸的形象，损害了双方关系。中国在缅北地区、曼德勒省等地有一些非法移民。这些人在缅甸有一些违法犯罪行为，行贿、非法购买身份证、非法行医、包二奶、建立黑社会、开赌场、贩毒、非法占地、打骂缅甸人、非法开采缅甸木材和矿产资源等等，引发了缅甸人的强烈反感，成为缅甸反华情绪的主要来源。这些事件被缅甸反华人士和舆论放大，刺激当地人反华情绪的蔓延。比如，缅甸网上流传极端反华歌曲《曼德勒之死》，诬称中国人抢占曼德勒最好的地，挤占当地人生存空间。近年来，缅甸官方也多次打击在缅甸的中国非法移民，多次抓捕中国在缅北的非法伐木工人和车辆等等。

三是，中缅教育、文化交流不能适应两国关系发展的需要。中缅高等教育合作、智库学者间的交流有所增多，但还明显落后与西方及亚洲部分国家与缅甸的教育合作、智库交流、学术交流、人员往来。美国、日本、欧盟、东盟部分成员国的大学和智库研究机构与缅甸大学、智库等的合作很多。美、欧、日、韩等国正在增加对缅学生的奖学金，降低招收缅甸留学生的语言门槛，如让缅甸学生到本国先研习一两年语言，以吸引更多缅甸留学生，在缅甸培养更多亲西方的精英，加强在缅甸的影响力，目的之一是与中国争夺在缅甸的民心与影响力。

而中国懂缅甸语、缅甸国情的高层次专业人才匮乏，缅甸的几大民族（除了华人）的精英中，懂得汉语、中国国情的人也较少，缅甸还缺乏较有实力的中国研究中心，因为缅甸的汉语教学主体是孔子课堂或者补习学校，不能像英语一样被纳入大中小学教育体系，缅甸大学的孔子学院建设刚处于起步阶段。两国的一些学者以英语为渠道研究彼此，自然是不够的，也会出现偏差。尤其是，缅甸学者看着西方英语新闻研究中国和“一带一路”，会受到西方扭曲乃至抹黑中国的舆论影响，对中缅推进“一带一路”合作不利。

四是，在媒体方面，中国电视、广播等媒体在缅甸落地，但受众较少，难以塑造中国改革开放的良好形象，难以较为广泛、透彻地向缅甸各界宣传“一带一路”倡议进展。而西方英语的报纸、网络等各种媒体在缅甸全面铺开，连日本广播协会（NHK）的缅甸语广播的受欢迎程度都要强于中国广播的缅甸语节目。当前，缅甸只有华文报刊《金凤凰》、缅华网等少量华文媒体，但受众局限于缅甸华人，比缅甸语和英语媒体受众少得多。由于缅甸民间对汉语语言、文化的学习与交流远远弱于英语，其民众很难阅读中国媒体消息，对中国的了解大多通过阅读英语媒体，听到和看到的多是被扭曲的负面消息，对中国的认知也就扭曲了。

反而，中缅新兴媒体在双方人文交流中起了一定负面作用，尤其是对中缅关系中的问题起了推波助澜的放大作用。缅甸有一些新社交媒体，渲染中国企业在缅甸破坏环境等，煽起缅甸民众不满，使中缅经贸合作大项目——密松电站、莱比塘铜矿等迭遭抗议。缅甸一些记者通过撰写抹黑中国的新闻，到美欧去领取新闻奖项，获取西方资金支持。而中国的一些博客、论坛等等，认为缅甸政府军攻打果敢同盟军也就是打压缅甸华人，缅甸搁置密松电站建设、莱比塘铜矿遭遇调查是挑衅中国等等，网上多次掀起反缅情绪。

五是，中国民间机构在缅甸的活动数量与质量与西方非政府组织在缅甸的活动相差甚远，宣传也不到位，常常是“雁过难留声”。西方与当今缅甸民间交流的重要渠道是非政府组织。西方大批非政府组织或直接在缅甸开设分支机构，或与缅甸非政府组织合作开展活动，或资助缅甸非政府组织开展一些符合其宗旨的活动，或者资助缅甸私营媒体宣传其活动。西方非政府组织与缅甸民众互动密切，其对当地的物质与精神层面的援助涉及医疗、教育、科技、经济发展、民主能力建设、维权等领域，源源不断地惠及缅甸草根阶层，亲和力强，影响着缅甸民众的思维与行动。这就使得西方国家、企业和人员在缅甸民间的形象较好。

这也反衬了中缅民间交流的不足。中国深入缅甸基层民众的中小援助项目少，中国民间组织与缅甸的非政府组织的交流、援助等活动较之美、欧、日等的非政府组织的交流与合作而言，比较少，在缅甸的常设分支机构、常设工作人员、长期项目、长期活动资金，都较少，中国科技、医疗、文化人员在缅甸“下乡”的次数远远不够，在缅甸开展的一些活动多半是一两周的短期活动，宣传还不到位，好人好事鲜为人知，不能有效提升中国在缅甸的形象。

六是，中国在缅甸的有些大型项目投资集中在能源资源领域，在行为方面，中国有的企业与人员显得财大气粗、作风有些粗鲁，有时还要求缅甸员工加班加点，等等，与缅甸人发生的摩擦增多。缅甸有些人士认为，中国对缅投资给缅甸带来一些利益，但产生负面影响。缅甸民间对中国企业的负面印象和批评主要有：企业奉行“重商主义”，过分逐利，从缅甸拿得多、给的少；企业和项目大量征地和移民，使缅甸一些农民失去生产和生活资料；破坏生态，却将大量资源和电力输往中国；中国企业信息不透明，被怀疑滋长缅甸官员腐败；中国将优质产品出口西方，而让劣质乃至假冒产品流入缅甸，危害缅甸民众健康，这是对缅甸民众的蔑视；中国企业忽视对缅甸医疗、教育、通讯、交通的投入，在当地履行社会责任不够；等等。由于中企多奉行只做不说或多做少说的原则，很多惠民举措不为人知，没能在当地民间树立良好形象。缅甸及西方的一些反华人士、团体专门收集和炒作有关中国企业的负面新闻，忽视中国企业在当地的诸多善举，给其扣上“损害环境、破坏当地百姓生活、攫取资源”等“黑帽”，煽动缅甸民众对中国企业的反感情绪。㊱这是笔者2011-2016年间，多次赴缅甸考察，综合得出的信息。

二、对策建议

第一，要多管齐下，让缅甸各界人士更细致、更全面地了解“一带一路”。中国驻缅使领馆和经商参赞处、在缅中国企业商会、在缅民间机构、在缅企业等机构的人员和网站，要用缅语和英语持续不断动态宣传“一带一路”倡议细节及进展状况。中国还要专设资金和项目，支持缅甸智库壮大发展“中国研究中心”，支持中国与缅甸的高校和智库加强关于“一带一路”的联合研究，联合举办学术会议，为双方拓展“一带一路”合作提供更强有力、更可行的智力支持，为中国与缅甸开展人文交流和民心形同建立更坚实的智力支持和平台支持。

中国要与缅甸政府和媒体、商界、学界等各界合作，尽量让关于中国、关于中缅合作、关于“一带一路”的正确信息在缅甸更广泛地传播，在缅甸社会掌握一定的话语权，压缩谣言空间，为两国拓展“一带一路”合作创造良好舆论氛围。

第二，在政策沟通方面，两国目前在细节方面还有所欠缺，还需要更加细致，争取让双方的发展战略能更加对接好，只有让双方的发展政策更加契合，才能探寻更多互惠互利的务实可行的合作点，才能让“一带一路”合作更有力地带动双方的共同发展，才会增强双方持续开展合作的动力。而且，中国作为大国，作为实力较强的一方，确实应该时刻注意缅甸作为中等国家的诸多特性，时刻注意其心理特点和行为特色，时刻注意缅甸特别注重“合作舒适度”的情况，要给予其足够尊重，要进行充分沟通，更多倾听对方的诉求，在推进合作时更多考虑对方关切和利益，要减少双方利益和诉求的“错位”情况，这样才能减少缅甸对华的疑虑，增强其对华合作积极性。尤其是，中国政府官员、企业和人员、游客、留学生、学者等直接经常与缅甸打交道的主体，更应该多去深入了解缅甸国情、社情、风土人情，言行要更加谦和，不宜将国内一些思维和做法直接搬到缅甸，更不能带着傲慢心态在缅甸行事，因为中国人的一些不当言行已经引发缅甸人反感。

第三，在基础设施联通方面，中国也要进一步优化我方发展与外交需求与对方国内发展需求的更好对接，比如，修建跨境道路时，要尽量与缅甸国内的道路联通规划相连接，这样才能增加对方国家和民众的支持，使跨境道路有更多的人流物流，更快带动道路沿线地区的发展。

第四，在贸易方面，双方在跨境口岸通关便利化方面仍有巨大的提升空间，这是未来双方扩大贸易量的一个重点改进方面。而且，中国与缅甸持续扩大贸易量的一个方面是要加快推进产能合作，如果双方的产能合作加强，势必带动双方的投资与人员往来增多，势必推动双方经济的更快发展，势必推动双方市场容量的持续扩大，势必带动双方就业的提升，势必更加富裕双方百姓。

第五，在投资方面，要探索建立中缅双方都认可的投资合作发展模式。尤其是，中国是大国、强国，中国对缅甸投资要重点投向缅甸希望投资的农业、农产品和工业产品加工、旅游业等行业，增强缅甸民族工业发展能力，扩大其出口能力，提高缅甸参与“一带一路”的积极性，实现两国合作的可持续发展。中缅投资合作还要注重推进环境友好型的投资模式，更加积极地在当地履行企业社会责任，与当地民众加强互动，树立良好企业形象。

第六，在民心相通方面，要减少双方民间对彼此的误解与不满情绪，两国必须加强“深入基层走群众路线”的人文交流，努力塑造“双方民众对彼此友好情感强烈”的格局，只有双方民间感情基础牢固了，中缅关系才会长久稳定发展，“一带一路”合作才会有更良好的氛围。中国对缅援助应更多以契合缅民众需求、受欢迎、花费少、见效快、受惠广、长期性的中小民生项目为主，让缅甸人更多、更直接地感受到中缅合作带来的“浓浓暖意”。中国要鼓励更多学者、商人、媒体精英、民间组织人士等各界人士，加强与缅甸的人文交流，去当地开展社会公益事业，用当地语言、在当地主流媒体和人群中讲好中国故事，扩大朋友圈，用中国声音和理念去增信释疑，增强对缅甸官、商、学、媒、民等各界的影响，提升缅甸各界对华的认知度和好感度，增进民心相通，改善中国在缅甸的形象，为“一带一路”建设在缅甸的推进奠定良好的民间友好感情基础，提升当地人对“一带一路”的支持度。

此外，在推动中缅民心相通的过程中，在中缅推动“一带一路”合作的过程中，还要高度重视两点。第一，要注重发挥在缅华人华侨的桥梁作用、融通作用，因为他们对当地了解透彻，与当地社会与文化融入较深，

人脉广泛，经商者多，容易结合中缅两国的视角去综合考虑问题，容易用缅甸人听得懂、乐于接受的方式来讲好中国发展故事，介绍好“一带一路”，传播中国文化，传播中国“好声音”，促进中缅的民心相通。第二，特别要强调的是，不管是促进中国与缅甸的民心相通，还是拓展双方“一带一路”合作，人才是关键，而双方缺乏足够多的复合型人才去推动“一带一路”合作。双方要重视采取“语言+专业”的模式，尽快培养一批既懂得对方语言，又掌握双方诸多领域合作急需专业知识的人才，如，国际关系、经贸、金融、科教文卫、农林、交通、环境、跨文化交际等多学科知识背景的复合型人才。

宋清润，中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所副研究员，博士。

2016年国家社会科学基金重大项目“东方文化史”延伸课题——“一带一路”重点国家深层问题（项目编号：11ZD082）的阶段成果。

本文在写作过程中，得到北京大学国际关系学院翟崑教授、清华大学“一带一路”战略研究院博士后张伟玉的支持，在此致谢。