军交运输军民融合式发展问题研究

湖北省交通战备办公室

军交运输军民融合式发展问题研究

湖北省交通战备办公室

贯彻落实军民融合式发展战略、推进军交运输军民融合式发展，必须着眼军交运输军民融合式发展的基础条件、把准军交运输军民融合式发展存在的问题，坚持以达成共识为前提促进融合落实，以理顺军地运力使用协调关系为抓手完善融合机制，以依靠现代科学技术发展为支撑丰富融合形式，以完善战场交通网络体系为基础拓展融合范围，以构建军民一体的战略投送力量为核心提高融合层次。

军民融合 交通战备 国防交通 军事运输

作者：湖北省交通战备办公室

推进军民融合、实现富国强军，是国家战略和基本国策。习近平主席强调,要进一步做好军民融合式发展这篇大文章。新形势下贯彻落实习主席这个战略性要求，把军交运输更加深入地融合到国家综合交通运输体系建设之中，对于增强以战略投送能力为重点的军交运输保障能力，有效保障我国在更加广阔的战略空间履行多样化军事任务，具有重大而深远的意义，是推进军民融合深度发展的重要篇章，必须做实做好。

一、深化军交运输军民融合式发展的基础条件

经过多年建设，我国交通运输实现跨越式发展，交通基础设施规模迅速扩大，交通网络覆盖面不断拓展，综合运输能力明显增强，交通信息优势不断凸显，交通动员潜力巨大，为军交运输军民融合式发展奠定了坚实基础。

交通基础设施不断完善。截至2014年底，全国铁路营运里程突破11.2万公里，其中高铁营运里程达到1.6万公里，铁路投送能力大幅提高。公路网总里程达到446.39万公里，其中高速公路里程达到11.19万公里，为部队中远距离机动提供了强有力的保障。内河航道里程达12.63万公里，全国规模以上港口近百个，生产用码头泊位3.17余万个，港口集装箱吞吐量突破2亿标箱，水路军事运输保障能力稳步提升。颁证民用机场200余个，民用飞机2300余架，民用航空军事运输也进入常态化运用。依托地方交通运输体系，实现军地运输资源的整合与共享，可避免重复建设，缩小后勤规模，减轻我军后勤负担，提高军交运输整体保障能力和利用效率。

交通信息优势不断显现。2005年以来，网络经济和信息技术快速发展，我国在互联网的基础上，建立了以实现物与物、物与人远程连接为目标，方便识别、管理、控制和运送的物联网技术。2009年，江苏省无锡市率先建立了“感知中国”研究中心。随后，中国科学院、多家运营商和多所大学联合在无锡建立了物联网研究院。当前，我国物联网产业已初步形成了环渤海、长三角、珠三角以及中西部地区等四大区域集聚发展的空间格局。借助国家交通信息优势，依托物联网技术，建立军交运输指挥自动化系统，打造军地融会贯通的军事物联网，实现各级军交运输部门之间、军交运输部门与地方有关部门之间的无缝链接，可有效满足未来作战军交运输保障需求。

交通动员潜力巨大。交通动员是国防动员的重要组成部分，是将交通潜力转化为交通保障实力的基本途径，是稳定战时经济、保持战争潜力的重要条件，是赢得战争的重要保证。我国对交通动员工作十分重视，从国家到地方、从军内到军外，都相应成立了国防交通主管部门，建立了相应的组织机构，出台了相关法律法规，组建了各类专业保障队伍，形成了大量理论研究成果。综合全国31个省份情况看，全国交通动员潜力十分可观。

二、军交运输军民融合式发展存在的问题

在国家、军队及地方政府部门的大力支持下，各战区初步形成了军事运输一体管理、交通设施一体建设、运输力量一体发展、平战任务一体保障的军交运输军民融合发展模式。但是，随着发展形势的变化，军交运输军民融合式发展还存在一些突出问题：

交通基础设施军民融合还不顺畅。未来战争中，涉战区域纵深宽广，部队对立体化投送要求高、对交通运输网依赖大，交通网络不够发达与军事运输需求大的矛盾比较突出。同时，交通设施建设主体多元，协调难度大。横向看，铁路、公路、航空建设分属地方不同行业部门，涉及国家、省份、地（市）级等多个层次；纵向看，一个项目包含可行性研究、设计、立项、施工、监理、验收等多个环节，涉及发改委、交通、财政等多个政府部门。另外，建设投资包括政府、企业、民间等多个主体。贯彻国防要求的工作程序多、统筹难度大，加上有的政府部门在国防意识上有差距、相互间存在利益交合，增大了组织协调难度。有些地区在铁路、公路、民航等交通建设中，地方政府出资能力普遍较弱，银行贷款占投资总额的比例高。地方政府贯彻国防要求的资金基础不强、动力不足，特别是对一些军事上急需而民用性不强的建设项目，或在部分经济严重滞后地区，经费落实起来就更难，成为影响交通设施军民一体化建设的现实“短板”。

运输保障力量军民融合还不深入。一是市场经济影响加深，工作难度增大。市场经济在推动交通运输快速发展、民用运力不断壮大的同时，也带来一些负面影响。有的交通运输企业和上级主管部门国防观念淡化、经济意识明显、利益诉求强烈，成为影响运输力量军民一体化发展的现实因素。在近几年抽调专业保障队伍参加演练、征用民用特种车辆保障部队、依托私人运输公司抽组后备车队时，就曾暴露出重经济利益、轻国防义务的问题。二是运输企业形式多样，协调程序复杂。交通运输企业既有传统性质的铁路局，又有企业性质的铁路公司；航空运输企业既有国有企业，又有民营企业；公路运输企业的性质及其组织形式、经营方式更是复杂多样，平时协调程序多，急时征用速度慢。三是技术标准差异明显，兼容要求增高。新型、大型和特种民用运载工具快速发展，有的系列化、信息化水平已超过部队，加上民用运载工具本身就类型多样、技术参数不一，造成军地技术标准的差异性增大、通用性不强，贯彻军事要求的标准增高、难度增大。现行民用运载工具不能满足部队重型装备的运输、装卸需求问题突出，由于技术标准差异，加（改）装技术难度增大或需要花巨资加（改）装的情况较为严重。在欧美等发达国家，80%的运载工具采用的是军民两用技术，这就从源头上保证了军民兼容和通用。而在我国的运载工具建造中，由于缺少相关法律支撑和统筹协调，要求得多、落实得少，军民通用标准还不规范，贯彻军事要求效果还不明显。

交通信息系统军民融合应用还不全面。一是网络连接范围还不大。军交运输指挥中心建设还不完善，除已初步接入地方铁路运输生产网、高速公路监控系统、交通战备专用网络，初步建成覆盖部分装（卸）载站的铁路运输动态监控系统外，还没有完全实现与地区民航运输生产网、公路交通运输网的连接，且在协调接入中面临体制阻力、技术标准、信息安全、经费投入等方面的问题。二是数据共享程度还不高。由于在硬件上没有与民用数据系统兼容连接，军交运输数据库的来源渠道少、实时更新难。虽然每年定期组织数据会审，但数据的全面性、系统性、时效性还不强。部队难以通过信息系统及时准确掌握地方交通运输行业数据变化，地方也不能及时有效了解部队人员和装备运输需求变化。三是实际应用能力还不强。多数信息系统应用还处在初级阶段，数据共享还限于局部范围，辅助决策还未能真正发挥作用，在常态化应用、及时化更新、科学化决策上还有差距。在信息系统的军民一体化运用中，还面临人才缺乏、技术障碍、安全风险等问题，影响了进一步推广应用。有的地方部门在思想上有顾虑、在融入上不积极，存在“软件”跟不上“硬件”、“办法”跟不上“想法”等问题。

动员征用军民一体化运行机制还不完备。一是法规不完善。虽然国家颁布了《国防法》《国防动员法》《国防交通法》等法规，但缺乏更为详细、便于操作的实施细则。有的省份还没有出台适合地区特点的地方法规，特别是征用民用运输车辆的资金补偿来源、技术标准、责任划分不明确，对积极响应动员征用的运输企业在纳税交费、评选先进、市场准入等方面的优惠政策不明确，组织动员征用缺乏法规支撑、没有政策激励。二是体系不健全。目前的动员征用体系覆盖面不广、适用性不强，缺乏专业需求对接、定期信息通报等制度。如铁路分局撤销、铁路局只管站段后，团级军代处失去依托；高铁车站分开建设后，一地多站情况增多，军代表进驻需求量增大；铁道部撤销后，铁路军代处进驻模式将面临新的挑战。三是方案不配套。有的民用运力动员征用方案缺少配套保障方案、对接方案，有的方案修订不及时，不能准确反映地方民用车辆、民航飞机、铁路车辆的数量和质量变化，没有有效考虑道路桥梁、隧道、转弯半径等数据对军事运输的影响，没有充分体现部队装备、机械和物资更新对军事运输保障需求的变化，有的针对性、适用性还不强。

三、军交运输军民融合式发展的对策措施

军交运输军民融合式发展要以提高保障效益和综合保障能力为目标，以市场为依托，以有利于履行军事职能、军民两利、优化机制、依法进行为重点，将军交运输保障最大限度寓于社会交通运输之中，形成结构合理、完善配套、精干高效的军交运输军民融合保障体系，提升军地交通运输能力。

以达成共识为前提保障促进融合落实。推动军交运输军民融合深度发展，必须进一步解放思想、转变观念，加大宣传力度、创新融合方法、破解融合难题，促进融合有效落实、科学发展。

一是加大军民融合式发展的宣传力度。要统筹军地教育和文化资源，运用现代传媒手段，结合国防教育，把军交运输军民融合发展理念融入社会教育、院校教育、企业和社区文化建设中，扩大教育覆盖面，努力向社区拓展、向非公有制企业延伸、向全社会传播，进一步增强交通战备意识，在全社会营造关心支持军交运输建设的良好氛围，激发各级各部门和广大人民群众参与军交运输建设的自觉性和积极性。同时，在进一步用好传统传媒平台的基础上，深入考察信息时代各种新兴大众传媒平台的运行传播机理，创新宣传模式，创造性地设计宣传内容，增强全民融合意识。

二是创新融合方式。在工作指导上，自觉把军交运输建设融入经济社会发展大局，摆到有效履行应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的使命上来筹划。在工作方法上，处理好抓重点与抓全面、抓软件与抓硬件的关系，做到长远建设有目标、近期工作有计划，积极探索形成推进军交运输建设又好又快发展的工作机制。在工作力量上，整合各种资源，把政府行为与市场行为结合起来，把地方资源与军队优势结合起来，形成齐抓共管的整体合力。

三是破解融合难题。采取多种形式和办法，深入军交运输各部门各领域军民融合式发展实践一线调研，挖掘出制约军交运输军民融合式发展的一系列现实问题，通过科学细致的研究积极加以解决。进一步明确经济社会发展与国防和军队建设对军民融合式发展提出的最新实践要求，以更好地满足融合需求为牵引，逐步提升军交运输军民融合式发展的整体质量和水平。通过体制机制创新、思想教育创新、工作方法创新，解决好军交运输军民融合发展教育融入国防教育体系、军交运输建设融入经济社会建设、军交运输保障纳入政府财政保障等重点难点问题，努力促进军交运输军民融合式发展。

以理顺军地运力使用协调关系为抓手完善融合机制。深化军民融合，工作机制是关键。军交运输大量工作需要与地方协调合作共同完成，建立起军地一体的工作机制极为重要。要本着“军事交通运输一体管理、基础设施一体建设、保障力量一体发展、平战任务一体保障”的思路，继续完善军民融合工作机制，为有效聚合军地运力资源、提高建设质量和保障效益提供坚强保证。

一是建立职责明确、运转顺畅高效的组织体系。进一步健全国家和地方两个层面的组织机构，不断完善和创新军事运输、交通战备、军供保障等现代组织模式。改进驻交通沿线军代表机构派驻方式，推动军代表机构由单一行业型派驻向综合区域型派驻转变，完善派驻单位领导兼职制度，强化军地一体的军事交通运输组织领导。进一步规范交通战备机构设置，调整职能，理顺关系，解决好与国家应急体系的有效衔接，更好地发挥“平时服务、急时应急、战时应战”作用。立足实现军地交通运输工作顺畅运行，进一步明确军地职能分工和工作协调关系。重点通过建立军地联席会议制度、健全军地应急处突机制、完善国家交通建设贯彻国防要求工作机制，理顺参与应急保障的指挥关系、职责任务和协同方式，解决军交运输与地方交通运输的工作衔接问题。要逐步构建以经济利益为基本杠杆、以国家安全利益为最高标准的激励约束机制，对承担军交运输建设和保障任务的单位和个人，在市场准入、财政补贴、税收减免和投资融资等方面给予政策优惠和财力倾斜，充分调动和有效保护企（事）业单位、公民履行国防义务的积极性和主动性。

二是构建军地衔接、完善配套的法律法规体系。目前，涉及军交运输和交通战备工作的法律法规已基本形成完整的框架，具体有国家层面的《国防法》《国防动员法》《国防交通法》等，以及与之相配套的军事法规、地方法规、行政规章。下一步要按照军民融合式发展的理念、方针、要求，及时做好法规的废改立工作，尤其要总结成功经验和军地认可的程序办法，及时固化为规章制度，完善相关法规体系，对地方交通运输基础设施建设贯彻国防要求的类别、程序、方法、标准和责任主体，以及军用设施向民间开放的类别、范围、深度、评估方法等作出明确规定。

三是建立科学规范、实在管用的技术标准体系。经过多年努力，我们在铁路、公路、水陆和航空军事运输方面形成了一套比较完整的技术标准体系，为顺利完成军事运输任务提供了规范的操作规程。但是，随着运输体系和运载工具向大型化、信息化、一体化发展，随着武器装备的不断更新换代，加强军民通用技术标准体系建设刻不容缓。要加快建立在民用港口、机场等基础设施建设中，在民用船舶、飞机等运载工具建造中贯彻国防要求的技术标准；抓紧修改完善部队输送装载、专业训练考核评估、军用饮食供应等技术标准。积极协调将相关技术标准及时纳入国标、军标之中，增强标准的权威性和执行力。

四是探索建立与价值规律、市场化运作相适应的利益驱动机制。加快推进军交运输军民融合经费保障机制建设，建立国家投入为主、地方财政保障为辅、社会统筹为补充的经费保障机制，加快推进军交运输军民融合利益补偿机制建设，完善价格、税收、信贷、贴息和国防采购等优惠政策，加快推进互利共赢的促进机制建设，按照“谁建设谁受益”的原则，把经济效益和国防效益有机结合起来。积极推动多元投资、多方技术、多种力量向军交运输建设集聚，努力激发军交运输建设成果向经济社会领域溢出的积极性，为国防和军队建设融入经济社会发展体系提供源源不断的活力。

以依靠现代科学技术发展为支撑丰富融合形式。军交运输专业门类多、技术含量高，必须加强科学技术的转化和应用，充分发挥信息能力在战斗力生成中的主导作用，促进保障力生成模式加快转变。要抢抓“互联网+”行动计划机遇，通过对国家交通运输领域的新技术纳入和新成果转化，不断优化军事交通运输装备性能，改进指挥控制手段和管理方法，创新军事交通运输保障方式，有效提高基于信息系统的军交运输体系保障能力。

一是通过信息共享打造军交运输指挥调控平台。着眼实现军地交通运输一体指挥加强信息网络建设，扩大国家交通运输主管部门和企业的信息网接入范围，搞好军交运输信息网络与国家交通信息网络的对接，实现军地信息互联互通。在做好保密工作的前提下，建立军地基础设施数据库，对基础设施的数量、方位、功能、寿命、权属作出详细描述，定期召开军地基础设施建设协调会，完善军地基础设施新建改建扩建规划计划通报机制，最大限度盘活存量资源，增强共用共享范围。在信息可视可知基础上，不断加快军地指挥控制一体化进程，逐步实现军地运力统一调度指挥，为军交运输实施精确保障创造条件、打好基础。

二是通过技术融合改善军交运输装备手段。着眼促进军地先进技术成果交流共享，推广军地成熟交通运输技术交叉应用。比如，应用物联网技术构建可视化军事交通运输车船装备体系，为实施精确运输打牢物质基础；充分利用新技术、新材料，研制适合大型桥梁、隧道快速抢修抢建装备器材，改进交通保障手段；运用信息化手段抓好运输工具和交通设施智能化改造，提高现代化建设水平。

三是通过方法创新拓展军交运输保障方式。广泛吸收借鉴国内外交通运输领域的新技术、新理念、新方法，积极创新军交运输保障手段。比如，通过开展人装分离运输、集装箱运输探索陆路保障新方式，通过研究商船捎运探索水路远洋运输保障新途径，通过建设综合投送保障基地探索利用国家运力组织部队综合运输的新模式等，以保障方式创新推动军事运输保障效能向更大空间释放。

以完善战场交通网络体系为基础拓展融合范围。战场交通设施是有效聚合战斗力的纽带，也是战略投送能力的基础支撑，只有走军民融合式发展之路，充分发挥交通设施的国防和经济双重功能，才能构建起通达完备的战场交通网络体系。要抓住国家交通运输快速发展的有利时机，加快构建起连接战略腹地与战役前沿、辐射国土全疆域、连通境外相关利益地区的立体交通网络，为实施战略投送、保障完成多样化军事任务提供可靠依托。

一是在规划上搞好纳入。战场交通与国家交通同步推进，要求军地双方形成规划计划双向纳入机制。近几年，国家陆续出台了《综合交通网中长期发展规划》《中长期铁路网规划》《国家高速公路网规划》《全国沿海港口布局规划》《全国民用机场布局规划》等一系列规划，明确了国家交通运输发展的目标方向、主要任务和措施要求。军交运输现代化和交通战备建设，必须注重加强与这些规划计划的协调衔接，结合落实“十三五”规划，科学论证提出军事需求，把立体化投送力量建设、一体化保障力量建设、网络化基础设施建设、信息化指挥系统建设，及时主动纳入国家交通运输行业发展规划计划之中。建立和完善贯彻国防要求审签制度，交通、通信主管部门在制订发展规划时，要征求同级政府交通战备办公室意见，以便将军交运输融合发展目标、任务和要求细化分解到不同层级、不同部门和不同企业，确保军地各个层面按职能分工共同抓好落实。

二是在建设重点上搞好融入。在统筹全局基础上，有重点地把战场交通建设项目纳入国家交通运输发展规划之中。按照存量、增量两种资源类型和军建民用、民建军用、共建共用三种方式，不断扩大资源共享范围。抓住高速公路、高速铁路、支线机场和县乡道路建设改造的机遇，在交通和通信网络布局、线路经由和工程设施地理位置、交通和通信基础设施修建、建筑物抗毁能力和便于防护及修复、提高交通保障能力和生存能力等方面贯彻国防要求，如修建隧道时可结合考虑战时指挥所的建设，建高速公路时考虑修建飞机跑道，在重要桥梁、重要地段和公路中央分隔带合理设置高速公路立交和出（入）口等，打通战略战役通道，增强交通基础设施的国防功能，提高部队快速输送能力。在运载工具发展上，把握国家大力发展大型飞机、远洋船舶、特种车辆等现代化运载工具的契机，协调军事部门提出民用运载工具遂行勤务保障和支援保障，民用运载工具安全、运行、承载、设备性能和结构尺寸，民用运载工具主要用途和需求数量等要求，以保证民用运载工具贯彻国防要求落实，改善装（卸）载条件，不断增强战略投送能力。在现代物流业发展上，充分发挥军交运输行业的主导和支撑作用，优化军地仓储、运输、配送资源配置，建立科学、快捷、精确的现代军事物流体系。

三是在军事功能上搞好嵌入。依据信息化战争特点及其对交通运输设施的要求，围绕能够综合使用越级直达保障、空地垂直保障、轻型运输保障、机动中定点定时保障等保障方式满足主要方向运输需求，逐步建立完善交通基础设施建设贯彻国防要求的技术标准，明确各类设施的建设重点，通过不断完善军事功能，提高交通设施的军事适用性，实现战场交通网络建设质量的整体跃升。

以构建军民一体的战略投送力量为核心提高融合层次。战略投送能力是国家战略能力特别是军事能力的重要标志，是掌握和保持军队行动自由权的重要基础，战略投送力量构成的基本特点是骨干在军、主体在民，增强战略投送力量要在发展军队骨干力量的同时，充分依托国家交通运输资源，加快建立军地一体的战略投送力量体系。

一是加强军地联合训练演练形成合力。根据交通保障计划、重点目标保障方案、民用运力动员预案明确的保障任务，拟制交通专业保障队伍训练计划，将保障队伍训练纳入本行业、本单位职工国防教育、技能培训计划一并组织实施，结合生产经营活动组织有针对性的训练演练，增强交通专业保障队伍遂行任务能力。在加强保障力量建设的同时，围绕提高军地联动保障水平，充分依托军地训练资源，结合运输生产任务、地方生产运营和保障部队军事行动，采取混编混训和协同分训等方式，集中训练、岗位训练、以工代训和综合演习等方法，广泛开展军地联合训练演练，提高军地一体化、实战化保障能力。

二是吸纳现代交通运输手段实现增力。近年来，国家交通运输行业加快发展，现代综合交通运输体系不断完善，各种新型交通运输手段广泛应用，为军事交通运输实施以战略投送为重点的各项运输保障提供了更多的现实选择。要充分发挥现代交通手段的优势，积极探索运用高速列车、快速客船、大型飞机等现代运输工具提高部队机动速度、增加投送规模的有效方法，以迅速提升快速机动能力和远程投送能力。

三是用好交通运输力量增强潜力。我国民用运力动员潜力巨大，要加强民用运力的使用管理，确保战时国家交通运输潜力的有效转化。围绕提高立体投送能力，依托大型国有海运公司、航空公司和公路运输企业的交通专业保障队伍，编组建立一定规模的海运船队、空运机队和公路运输车队，加强重要交通枢纽的装卸力量，形成陆水空相互支撑、远中近紧密衔接的保障格局。同时，在不影响战备任务的前提下，将为国防修建的战备道路、铁路专用线、机场、码头等国防设施，有计划地向社会开放，发挥其在经济建设中的作用。

（责任编辑：徐永汉）

E25

A

1002-4484（2017）03-0026-07