试论人民防空法治建设的地位作用

赵晓冬

试论人民防空法治建设的地位作用

赵晓冬

人民防空法治建设，是为了开展人民防空建设、保障人民防空行动、促进人民防空事业发展而组织进行的立法、执法等一系列活动。人民防空法治建设的地位作用，形成于长期的人民防空工作实践，反映了对人民防空法治建设的性质、意义的基本认识和科学总结。

国防动员 人民防空 法治建设 地位作用

作者：赵晓冬，军事科学院军队建设研究部，副研究员，大校

人民防空是国防的重要组成部分，是军事斗争准备的重要方面，是全民性的防护工作和利国利民的公益事业。人民防空法治建设，是为了开展人民防空建设、保障人民防空行动、促进人民防空事业发展而组织进行的立法、执法等一系列活动。在我国人民防空60多年的发展历程中，特别是近30年来，人民防空法治建设受到党和国家高度重视并不断得到加强。1984年7月，国务院、中央军委颁布《人民防空条例》，标志着我国人民防空事业开始步入法治化轨道。1996年10月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第22次会议审议通过《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》），将规范人民防空活动的法规上升为法律层面，成为人民防空事业发展的重要里程碑。实践表明，我国人民防空事业发展取得的成就，离不开强有力的法律保障，离不开积极主动的人民防空法治建设。人民防空法治建设的地位作用，形成于长期的人民防空工作实践，反映了对人民防空法治建设的性质、意义的基本认识和科学总结。

一、全面把握人民防空法治建设的重要地位

人民防空法治建设的重要地位，集中体现在四个方面。

人民防空活动的重要内容。人民防空是动员和组织人民群众采取防护措施，以防范和减轻空袭危害或其他灾害的活动，目的在于保护人民生命财产安全，减少国民经济损失，保存战争潜力。在现代法治社会，人防活动与法律息息相关、密不可分。无论是开展平时人防建设，包括制定人防建设规划、修建人防工程、建立人防通信和警报系统、制定人防计划和人防预案、组织训练人防专业队伍、进行人防教育等，还是实施战时防空袭行动，包括鸣放防空袭警报和组织人口疏散隐蔽、消除空袭后果、实施重要经济目标防护，以及参与处置突发公共事件等，都涉及大量的权利义务关系的把握、协调和处理，需要依法调整各种利益冲突，妥善处理相关涉法问题。可以说，人民防空法治建设贯穿于人防活动的各个领域、各个环节和全部过程，人防活动离不开人防法治的及时有效保障。同时，从人防体系建设角度来看，人民防空法治建设也处于十分重要的位置。2001年，《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》初步构建了人民防空体系总体框架。“十五”之后，人民防空系统对建立人民防空体系的认识不断深化，逐步形成了建立基于信息系统的人民防空综合防护体系的思路，人防法治建设与人防组织指挥、管理体制、队伍建设、宣传教育、科技研究、核心能力建设等一起，成为人防体系建设的重要内容，这无疑进一步凸显了人防法治建设的重要地位。

人民防空建设的重要基础。人民防空建设是和平时期人民防空的中心任务，涉及人防建设规划、人防工程建设、人防通信警报系统建设、人防专业队伍训练、人防法治建设和人防知识教育等诸多内容。人民防空法治建设，通过建章立制、行政执法、法律监督、法治教育等方式，为开展人防建设活动奠定法治基础，确保人防各项活动依法展开、规范运行。通过建章立制，可以确立人防建设中各类主体的法律地位，明确各类主体的权利义务和职责权限，形成人防建设各个领域的基本制度，为组织开展人防建设活动提供法律依据；通过行政执法，可以落实人防法律制度和规范要求，履行人防建设管理职责，统筹人防建设资源，保证人防建设各项任务完成；通过法律监督，可以规范人防建设活动，查处人防违法行为，保障人防建设合法权益，维护人防建设秩序，促进人防建设发展；通过法治教育，可以增强全社会的人防观念和法治意识，提高人防系统依法行政水平、依法办事能力。这些都充分表明，人防法治建设不仅是人防建设的重要组成部分，而且在很大程度上影响着人防建设的整体水平，对于推动人防建设其他领域发展，发挥着重要的基础性作用。

有效履行人民防空使命任务的重要保证。新形势下，人民防空担负着“战时防空、平时服务、应急支援”的使命任务。人民防空法治建设是人防事业发展的重要基础，是有效履行人防使命任务的法治保证。从履行“战时防空”职能来看，人民防空与要地防空、野战防空共同构成国家空防体系，人民防空具有鲜明的国防属性和军事属性，战时防空是人民防空的根本使命与核心职能，是人民防空的立身之本。发挥人防核心职能，加强人防体系建设，做好军事斗争人防准备，提高城市综合防护能力，减轻空袭中人民群众的伤亡，减轻对重要经济目标造成的损害，维护城市功能的正常运转，需要健全体制、依法建设，提供法治保证。从履行“平时服务”职能来看，人民防空坚持“平战结合”方针，贯彻“与经济建设协调发展、与城市建设结合”的原则，开发利用人防工程，为经济建设做出贡献，为社会民生提供服务，获得了显著的经济效益和社会效益。新形势下，拓展深化“平战结合”，强化人防管理体制的服务功能，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型人民防空机关，发挥人民防空平时服务职能，充分利用人防资源服务经济发展和社会民生，需要明晰责权、依法行政，提供法治保证。从履行“应急支援”职能来看，注重民防与国家公共安全管理融合发展，发挥民防的应急救灾作用，已成为世界各国的普遍做法。保证人民防空适应国家安全和社会发展要求，积极融入国家公共安全管理体系，充分调动人民防空领域各类资源，发挥人民防空“应急支援”的职能作用，有效保护国家和人民群众生命财产安全，需要理顺关系、依法办事，提供法治保证。

国防法治建设的重要方面。国防法治建设是国家法治建设的重要组成部分，涉及兵役、国防动员、军事设施保护、国防科研生产、军备控制、戒严、特别行政区驻军等诸多领域，对于国防建设和国家法治建设意义重大。人防是国防的重要组成部分，人防活动关系到国家安全和人民群众生命财产安全，整体上属于国家行为，具有明显的军事属性。在人防指挥、人防工程防护标准、制定人防规划、拟制防空袭预案、战时人员疏散隐蔽、重要经济目标防护等方面，都涉及大量的军事因素，需要确立军队和地方、军事机关和社会组织，以及军队人员和普通公民在人防活动中的法律关系，依法建立相应的工作协调机制，妥善处理人防活动中的矛盾问题。人防活动的国防性、军事性，决定了人防法规制度必然带有很强的国防性、军事性，人防法治建设也成为国防法治建设的重要内容。1996年10月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过的《人民防空法》，由最高国家权力机关制定，作为重要的军事法律之一，与我国《国防法》《兵役法》《国防动员法》《国防教育法》《军事设施保护法》等一起，构成了我国国防法律体系的基本框架。

二、深刻认识人民防空法治建设的实践作用

人民防空法治建设的实践作用，突出表现在五个方面。

对于促进人民防空事业发展具有引导作用。一方面，通过建章立制，把党和国家关于人防事业发展的大政方针以法律形式确立下来，把我国人防建设长期实践的经验做法和发展规律转化为制度规范，对于引领人防事业发展方向具有促进作用。《人民防空法》第二条规定：人民防空是国防的组成部分。人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则；第十一条规定：城市是人民防空的重点；等等。这些规定都为坚持人防事业发展方向、加强城市综合防护能力建设提供了法律依据。另一方面，通过人防执法活动，推动人防基本制度和政策主张真正得到落实，鼓励和吸引社会资源向人防领域聚合，调动全社会力量关注和支持人防事业发展。《人民防空法》第三条规定：县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划；第五条规定：国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠；等等。人防法治建设中，通过严格执行这些相关规定，促进人防建设与经济建设、社会发展实现科学统筹，提高了人防建设效益，促进了人防事业发展。

对于开展人民防空活动具有规范作用。开展人防法治建设，进一步明确人防活动中各类主体的权利义务、职责权限、工作程序和具体要求，对于促进人防活动依法建设、依法管理，维护人防活动正常秩序，具有重要的规范作用。例如，相关人防法规在人防规划方面规定，城市人民政府应当制定人民防空工程建设规划，并纳入城市总体规划；在人防工程建设方面规定，人民防空工程建设的设计、施工、质量必须符合国家规定的防护标准和质量标准；在通信和警报方面规定，国家邮电部门、军队通信部门和人民防空主管部门应当按照国家规定的任务和人民防空通信、警报建设规划，对人民防空通信实施保障；在人民防空疏散方面规定，县级以上人民政府统一组织，必须根据国家发布的命令实施，任何组织不得擅自行动；在群众防空组织建设方面规定，根据人民防空主管部门制定的训练大纲和训练计划进行专业训练；在法律责任方面，明确了行政处分、行政处罚和刑事处罚的相关规定。在人防法治建设实践中，通过法律监督和追究人防违法行为的法律责任，发挥人防法治的权威性和强制性，能够有效引导和推动人防部门依法行政，规范社会组织和公民在人防活动中的行为。

对于推动人民防空建设具有保障作用。一是完善人防建设体制机制。《人民防空法》规定：国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作。在人防法规中，对人民防空主管部门的设置、职责和任务等，作了明确规定。通过依法完善体制机制，增强制度设计的科学性、实效性，保证落实军政共同领导的原则，加强人防建设的集中统一管理。二是依法统筹人防建设资源。《人民防空法》明确规定：人民防空经费由国家和社会共同负担；城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室；县级以上人民政府有关部门对人民防空工程所需的建设用地应当依法予以保障；群众防空组织所需装备、器材和经费由人民防空主管部门和组建单位提供；等等。人防法规还对征收异地建设费问题作了明确规定。通过这些规定的具体实施，实现了人防资源的科学统筹，为保障人防建设发展奠定了物质基础。三是维护人防建设合法权益。人防建设依法享有相应的合法权益，需要通过人防法治建设来切实加以维护和保障。《人民防空法》明确规定：国家保护人民防空设施不受侵害。禁止任何组织或者个人破坏、侵占人民防空设施。县级以上人民政府和军事机关对在人民防空工作中做出显著成绩的组织或者个人，给予奖励。按照有关规定，人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查，协调处理有关矛盾纠纷，依法追究有关违法行为的法律责任，维护人防建设合法权益。

对于组织实施防空袭行动具有支持作用。一是有利于做好相关法律准备。包括制定战时人防行动的相关操作规程、法律预案等，保证战时防空袭行动的组织指挥有效展开，能够妥善应对各种复杂情况，处理相关问题。二是有利于加强战时人防立法。及时出台相关法律文件，补充细化人防行动管理规定，保证依法处理战时军地关系、军民关系等，保证有效组织实施人员物资疏散隐蔽、重要经济目标防护等防空袭行动。三是有利于运用国际法开展斗争。充分运用国际人道主义保护相关规则为防空袭行动服务，减轻空袭灾害，赢得国际舆论支持，保证我始终在政治上处于主动地位。

对于加强国防法治建设具有促进作用。一是推动国防法规体系不断完善。目前，人防法规制度体系建设已经初具规模，涵盖了法律、法规、规章、规范性文件等各个层级，包括人民防空法律、专项法规、专项规章、地方性法规等基本构成，从而进一步完善了我国国防法规体系。特别是地方性人防法规建设成就，对于加强国防法治建设，具有重要意义。二是丰富了国防法治建设的内容。与其他国防行政领域的执法活动相比，人防行政执法具有一定的特殊性。人防行政执法中积累的丰富经验，对于促进国防法治建设具有重要借鉴意义。三是拓展了相关国际法运用。平时人防建设和战时防空袭行动中，都涉及大量的国际法问题。人防法治建设通过适用民防国际公约和运用国际人道保护规则，维护国家利益，保护人民群众生命财产安全，对于拓展国防法治建设领域的国际法运用，具有重要作用。

（责任编辑：孙永钰）

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