国外政府或军方管控民营军工企业的工具选择与制度建设

严剑峰

国外政府或军方管控民营军工企业的工具选择与制度建设

严剑峰

总体而言，国外政府或军方管控民营军工企业的手段无外乎两大类——“利诱”与“管制”，或者说“胡萝卜”加“大棒”。具体而言有如下一些工具选择：

军品采办及份额配置

军方手中的订单，是控制私人军工企业的最好的“指挥棒”。军工企业可以从军品采办中获得丰厚的利润，因此，对军品采办规模及其份额分配、利润率的设置就成为吸引、控制军工企业的一种重要手段。军方不仅可以利用手中的订单实现资源在不同企业间配置，而且可以增加某一产业的订货或减少另一产业的订货使得资源在不同的产业间配置，从而实现控制不同产业或企业的目的。对于那些数额较大的采办项目，军方可以对其进行拆分然后进行招标，如总装集成、关键分系统可以分别进行招标，这样就可以有效遏制大型企业的垄断势力；把一个项目分拆为两个类似的项目，或者把一个项目同时交给两个不同的研发团队同时进行，从而激励同一领域的两家企业展开激烈竞争，达到“两家竞争、军方得利”的效果，实现对私人军工企业的控制。

军品采办合同

军方控制军工企业最有效的工具就是军品采办合同。通过合同约定军品供求双方的权利和义务，通过合同有效管控企业的技术风险、质量风险、安全风险、保密风险和持续保障风险，通过合同规范和约束企业的行为，并根据合同对企业的不当行为给予惩罚。笔者在一次国际学术研讨会上与美国国防部负责技术、装备、后勤保障的前国防部副部长雅克.甘斯勒教授讨论此事时，他不假思索地说：“合同、合同、还是合同，合同是最好的管控方式。”

军品采购合同一般会要求军品供应商必须建立完善的会计报告制度、内部报告与审核制度，军品采办单位及其审计官可以藉此对企业的行为进行监督、审计、核查。为了保证军品采购任务的完成，加强对企业的监管，各国军方也都普遍采用“军代表”制度，以加强对军工企业完成军品研制任务的监管。通过对承包商履行合同的情况进行评估，以决定企业的信誉等级，建立采办黑名单制度，并把这作为下一次国防采办招标的依据之一。

通过科研资助和军方或政府科研机构实现对军用核心技术的控制。美军不仅通过军品采购控制军工企业的产品市场，而且通过控制核心技术控制军工企业的生产。美国军方及政府控制的很多研发机构，掌握和控制着军工行业的很多先进技术及研发的设施设备，很多武器装备的基础研究、先导技术研究、核心机开发都是在军队或政府所属的研究机构中完成的，军方或政府的这些研发机构实际掌握或控制着大量的军用尖端科技；同时，企业的很多研发行为也需要依赖政府或军方所有的研发机构的帮助。对于那些由政府资助、企业完成的研发成果，其所有权归政府或军方所有，企业只拥有使用权，军工企业使用或转让这些技术以及出口包含这些技术的产品时都要受到政府或军方的管制。这样，无形中就形成了军工企业对政府或军方的技术依赖——要么依赖政府或军方公共研发机构的技术支持和技术供给，要么依赖政府或军方的技术开发资金支持。

此外，军方还可以在这些研发机构的帮助下，成为“精明的采办者”，使得军方与军工企业成为在技术上对等的谈判者，以进一步控制这些军工企业。

法律法规

法律法规也是“捆绑民营军工企业手脚”的有力的工具。所有进入军工行业的企业都必须接受与军工行业管制有关的法律法规的规制和约束。这些法律法规涉及军工行业的进入与退出、军品的生产与销售等。如美国政府制定的、涉及军工行业管制的法律包括《外国投资审查法》《出口管制法》《技术转移法》《保密审查法》《军工上市企业信息披露法》《国防采办法》等，从一些主要的方面控制国内与国防研发生产有关的企事业单位，使其行为有利于美国国防安全和国家利益。

美国没有专门的军工行业市场准入法规，主要采取承包商资格认证注册制度、合格厂商名录制度和质量认证制度等，这是一种“宽进严出”的制度，实际上就是鼓励社会上所有有能力的企业参与军工生产，美国对军工企业的管控更注重过程控制而非入口管理。这种鼓励其他企业进入军工行业的做法，实际上就是鼓励军工行业的竞争，也是约束现有军工企业的一种很好的手段。为外国企业投资或收购本国与防务有关的企业设置门槛，限制国防科技及其产品的对外转移和出口，也限制了本国防务企业的资金来源与市场范围，从而使得本国的防务企业必须听从政府或军方的安排。

股权与资产控制

控股（绝对控股、相对控股；直接控股或间接控股）、参股、“金股”制度或通过政府关联企业控股、参股军工企业，都是政府通过股权控制民营军工企业的重要途径。

美国大部分军工企业为私人企业，机构投资者和大众直接或间接持有公司股票，股权极为分散，但是多数股权最终往往掌握在华尔街金融巨头及利益相关集团手中，基本上只需要4至5家左右的大型金融机构联手就可以掌控军工企业。因此，美国政府（军方）只要管住了华尔街、管住了这些金融巨头，也就掌控了美国的军工企业。美国的这些机构投资者包括公共养老基金、基金会等，他们会积极参与持股企业的公司治理（如在股东会上积极行使表决权、要求改革董事会、控制高管薪酬、积极参与公司治理等 ）。因此，美国对军工企业的控制主要是通过间接控股的方式来实现的。政府只要管住了这些公共基金，就可以通过公共基金影响和管控其持股的军工企业。

此外，美国很多军工企业的重要资产（如厂房、设备、设施）都是政府购买、提供给企业使用的，这些资产的所有权在政府，企业只拥有使用权，并且依据合同，企业必须保持这些资产的完好性。这些核心资产一方面降低了企业的启动和运营成本，同时也增加了政府对军工企业的控制力。

政府产业优惠政策与政府救助

军工企业会享受来自政府的诸如政府采购、税收优惠、补贴补助等优惠扶持政策。为了获得这些优惠政策，民营的军工企业也必须选择与政府合作。除了各种优惠措施外，当军工企业处于亏损或倒闭的边缘时，政府还会通过政府贷款、破产保护、国有化等方式保护本国的军工巨头。

充分鼓励军工企业竞争

通过竞争来防止军工企业规模过大而出现的“尾大不掉”现象，也是美国军方控制军工巨头的一个重要手段。在这方面，美国的《反垄断法》起到了很大的作用。当企业规模大到一定的程度从而形成对市场的垄断，或者是企业的并购重组有可能导致市场垄断时，就可能遭遇反垄断审查。

为了鼓励竞争，美国政府还不断修改军标与民标，吸纳非传统军工企业进入军品采办领域，从而减少对现有军工企业的依赖。为了增加竞争，美国军方有时故意维持两家以上的企业，以便形成一定的“过剩生产力”，以此来控制行业内的企业。此外，美国军方也会保留一些内部的研发机构或武器装备维修与改装、改型机构，这些军方所有的机构与私人企业形成竞争关系，也是控制私人企业的一项重要手段。

在军品采办的各个层级中引入竞争机制，是避免一家军工企业独家垄断的最好做法之一，而竞争的结果就是“企业竞争，军方得利”。

外商投资审查与出口审查、军品市场开放

这方面美国制定的法律法规包括《外商投资安全审查条例》《武器出口控制法（US Arms Export Control Act1968）》《国际武器非法交易条例（International Traffic in Arms Regulations）》《武器出口管制清单》《技术出口限制》等。外商投资审查使得核心军工企业的资金来源只能依赖于国内企业或政府，尤其是当企业经营困难时，政府就成了这些军工企业“最后的救命稻草”；而限制武器出口、技术转让和补偿贸易，则使得军工巨头的技术与产品只能局限在国内市场，加上前面提到的控制核心资产和技术，这样政府就可以从资金来源、技术来源、核心资产和销售市场等多个方面牢牢掌控住这些私人军工企业。2010年3月，BAE系统公司因为违反《武器出口控制法》及其他违法行为而被美国联邦法院判处4亿美元罚金。再如，美国规定，军品补偿贸易超过500万美元以上的，必须经过审查，以防止敏感技术外泄至敌对国家。

美国一方面利用出口审查限制军工企业的尖端武器和技术出口，另一方面又会利用出口信贷、出口担保等手段对美国军火商的低端武器出口提供支持。哪些产品和技术可以出口、哪些又不能出口，美国政府有很大的自由裁量权，美国政府（或军方）正是利用这种“打压”与“拉扶”相结合的方法，一方面奖赏“听话”的军品制造商，另一方面打压“不听话”的军火商。

开放军品市场，也是控制国内军工企业的一种重要手段。对于某些军工产品，允许国外军工企业参与竞标，就可以增加国内军工企业的竞争压力，减少国内军工企业的军品份额，削弱国内武器供应商的垄断地位。当然，这样做可能会损害一个国家的军工自主权，但如果国际市场上有多个该种军品的供应源时，这个问题就不会太大。

政府与企业的伙伴关系。由于合同本身的不完全性和未来的不确定性，使得政府仅仅依赖合同来管控军工企业会存在一定的问题，加上军工产业普遍存在的由于规模经济所导致的自然垄断现象，使得军方很多时候不得不面对具有独家垄断势力的军工巨头。为了应对未来的各种不确定性和降低与军工巨头谈判的成本，政府或军方也力图与军工企业建立长期良好的合作伙伴关系；对军工企业来说，它们也有动力与政府或军方建立这种伙伴关系，以便从政府那里获得军品订货合同和各种优惠政策。

政府与企业的伙伴关系涵盖很多内容，如政府保护国内军品市场并参与海外军品市场的开拓，给予军工企业长期的、有保障的军品订货，在困难时期给予企业救助，给予企业各种优惠待遇（如税收、较高的军品订货利润、基础设施建设支持等），给予某些军工企业在特定领域的特许经营权，军方高官与企业高管之间的任职交流（即通常所说的“人事旋转门”制度）、定期会晤与交流等，这些也都是政府了解和控制本国军工企业的重要手段。

产业规划与口头劝告

美国《国防生产法》规定，为了确保国防生产能力与供应的充足性，联邦政府中负责国防采办的部门和机构应该不断地对国内工业基础满足和平与战时需求的能力进行评估，特别是对各种生产资源的可得性、充足性进行评估，这包括分包商和零部件供应商、原材料、技术工人、专家与技术人员等。为此，美国国防部专门设立国防工业局（Defense Industry Policy Agency），负责研究、制定、实施、评估支持国防科技工业发展的有关规划、法规、政策文件。此外，国防部要密切监控国防工业的变动情况，并把结果向国会报告，即《年度国防工业能力报告（Annual Industrial Capabilities Report to Congress）》。

由于战争技术的不断变化、未来的威胁和需求不确定性，导致国防产业也在不断变化，这使得制订未来的国防工业规划困难重重，但纵使如此，美国政府也会定期发布《国家安全战略》《国防安全战略》《国家军事战略》《四年防务评估》《国防预算指南》等政策文件，以明晰军方需求、引导军工产业发展。

除了这些正式的政府规划文件外，政府或军方高官也经常会根据他们对未来形势的判断发表谈话，引导国防科技工业调整发展方向。最为著名的例子就是，1993年美国国防部邀请各军工企业领导人出席晚宴，时任国防部副部长威廉•佩里（William Perry）以预算削减为由敦促他们进行整合，这次晚宴被新闻界戏称为“最后的晚餐”。此后，美国国防工业便进入了大规模的重组整合过程。产业规划和口头劝告虽然不具备法律效力，但是却能够代表政府的战略意图和产业导向，对军工企业的行为也是一种引领。（上海财经大学）