PPP模式下基础设施项目融资成本探析

文/范民新



PPP模式下基础设施项目融资成本探析

文/范民新

摘要：基础设施的建设与国民经济的发展息息相关，但是基础设施建设往往需要巨量资金投入，财政资金不能充分满足基础设施建设的资金需求。为应对巨大的基础设施建设资金缺口，能够充分调动社会资本的PPP模式受到越来越多的关注。本文从PPP模式下基础设施项目融资成本的角度，分析比较了其与债券、银行贷款等方式的融资成本，并对适合PPP模式的基础设施项目财务条件进行了简要的概述，同时针对PPP模式提出了一些政策建议。

关键词：基础设施；PPP模式；债券；银行贷款

我国作为一个发展中国家，增加和完善基础设施的建设是我们当前提高人均GDP，改善和提高人民整体生活水平的一个重要手段。但是，基础设施有其本身的特殊性，如项目工程周期长、资金投入比较多等，长期以来其建设主要依赖的是政府拨款，但是面对数量众多的基础设施建设项目，政府一力承担，显得有些入不敷出，所以我国的基础设施建设在资金方面存在巨大的缺口，这也是我国基础设施建设较为缓慢不能满足人民群众需要的原因之一。本文从PPP模式下基础设施项目融资成本的角度，分析比较了其与债券、银行贷款等方式的融资成本，并对适合PPP模式的基础设施项目财务条件进行了简要的概述，同时针对PPP模式提出了一些政策建议。

一、PPP模式的含义

PPP模式是一种政府和企业相互合作，共同完成某一个项目的模式，我们可以简单地理解为公私之间相互合作的模式。

从PPP模式的定义看，PPP是Public-Private Partnership的缩写，其含义包含了两个方面，一个是广义的，一个是狭义的。广义的含义指的是政府这种公共部门与企业私人部门共同建设公共项目的一系列合作关系，而狭义的PPP模式则专指公私合作建设公共项目中间的项目融资方式。本文指的PPP模式便是这种狭义的含义。

从PPP模式的起源来看，PPP模式最早出现在20世纪90年代的西方国家，英国在建设英吉利海峡隧道的时候就开始使用PPP模式，这个模式在基础设施融资方面具有很大的优势，后来便逐渐在西方其他国家开来，再慢慢被许多发展中国家所借鉴应用。

从PPP模式的类型看，即使是从狭义的角度看，PPP模式也并不是指单一、特定的某种融资方式，还根据公共部门参与程度、企业参与程度等的不同，它可以分成多种模式，如TOT、BOT等模式，按照政府所承担风险从大到小排序，ppp模式的主要类型有BBO、BOO、BOT、BTO、BLOT、LDO等，每种类型的具体特征不同，在使用的过程中，可以根据项目的实际情况进行选择。

二、债券、银行贷款、PPP项目融资成本比较

从不同的角度看，成本的具体含义都有所区别，本文主要是从会计学的角度进行讨论，而从会计学的角度来看，成本又有广义和狭义之分。从广义来看，成本是我们为了达到某一个目的需要付出的或者是将来可能要付出的一种牺牲，往往可以通过货币去计算。而狭义的成本指的就是损耗的费用。

（一）债券的融资成本

政府通过发行国债来吸引资金，用于基础设施建设。国债的运作一般包含四个阶段，分别是发行、流通、使用和偿还，在每一个阶段中，都会产生各种无形的或者是有形的费用，而费用的承担者便是国家。在各个阶段的不同成本中，最直接的成本便是政府在发债过程中所需要提供的利息费用，2016年4月份发行的国债有三年期和五年期的，其中三年期的利率是4%，五年期的利率是4.42%，而当前银行三年期和五年期的定期存款利率仅为3%。除了利息外，还有一个最直接的成本去掉便是发行费用，因为在债券的发债环会有中介机构以及服务机构参与，所以国家在发行债券的时候需要给这些机构支付一些费用。而且，从更加广义的成本角度来看，这种债权发行过多的话，不但不会加速经济的发展，而且过多的债券可能导致社会资源的有效配置受到冲击，引发通货膨胀等一系列问题，反而对国民经济的稳定、快速发展带来不利影响，这个成本是更为浩大的。

此外，关于债券融资方式，在基础设施建设中，很多国家通过发动地方政府，以地方政府的名义发行地方债券，也就是所谓的市政债券，这也是一种有效缓解财政压力，加快基础设施建设的融资方式之一。因为我国法律明确规定地方政府不能够自行发行地方债券，所以地方政府在进行基础建设的时候，往往采用企业债券的形式，即以建设投资公司的名义进行债券的发行，这种债券虽然并不是由地方政府直接发行的，但是往往事实上带有地方政府担保的性质，因此这种发行企业债券的方式其实跟市政债券相当。这种融资方式虽然也能够缓解政府基础设施建设资金紧张的情况，但是成本较高，因为这种方式并没有把政府与企业对该项企业债券的责任进行明确的区分和规定，虽然是打着企业的名义进行债券的发行，但是实际上，投资人认的还是政府，政府与该项企业债券被捆绑了起来，一旦企业债券发生风险，政府往往将承担全部债券负债。这与国债的发行一样，除了要付利息和相关费用外，如果在运行过程中出现不良情况，对项目本身，对政府的形象，对市场资本的正常运用都将产生极大的负面影响，这种成本也是巨大的。

（二）银行贷款的融资成本

在基础设施建设融资方式中，向银行贷款也是一种越来越常见的方式，相关数据显示，我国基础设施建设的资金中超过20%来自于银行贷款。目前，我们主要通过政策性银行、商业银行、银团以及国际银行等渠道筹集基础设施建设的银行贷款。相对于国债或者企业债券来说，银行贷款资金来源稳定，使用起来也比较灵活，没有发行费，但是融资成本相对较高。当前银行长期贷款利率是4.9%，而且银行往往不愿意提供中长期的贷款，中长期贷款的条件非常苛刻，对于建设周期长，投入资本大的基础设施建设项目来说，融资有限。

（三）PPP项目的融资成本

PPP的融资结构可以是一种多元的结构模式，即以私人的投资作为主体，加上政府补贴或资助、银行贷款、债权以及杠杆租赁等作为辅助，不论这种社会参与的资金来源如何，我们在成本测算中，可以把PPP项目中的资金看作是股权类资金，按照财务管理资金资本定价公式来计算PPP项目的资金成本，也就是计算其融资成本。资金资本定价公式简称为CAMP，根据这个公式，我们可以估算风险资产的收益与风险之间的对应关系，如一些项目存在的风险较大，为了补偿这一风险，往往会让投资人获得更多的报酬，这样一来，融资的成本是可以根据项目的财务条件测算出来的。

此外，在PPP模式下，所有的资金参与方，包括私人企业、政府、银行等都会进行角色的转变，即从对立转为共赢，他们需要做的是发挥各自的优势，去降低整个基础设施项目建设的成本。也就是说，在利益的驱使下，私人企业会更加注重项目的建设和运用过程管理，积极引入一些先进的技术，从而减少资源投入，争取更多的利益，在这个过程中，整体成本自然而然便下降了。

三、适合PPP模式的基础设施项目财务条件

从上文中对债券、银行贷款以及PPP三种融资模式的成本对比中，我们可以发现，PPP模式是目前有效降低基础设施项目建设成本的重要融资方式，但是并不是什么基础设施项目都可以采用PPP模式的，具体项目还是要具体分析。基于资金资本定价公式体现的风险与收益之间的关系，我们在运用PPP模式进行融资的时候，要考虑这个项目是否具备适合的财务条件。从大量的数据和实践看来，适合PPP项目的财务条件主要包括：项目投资是否有收益、具备较为灵活的价格调整机制等。不能满足项目投资收益率要求，则政府需提供补助及相关补偿措施等，否则PPP模式进行基础设施项目融资困难较大

四、对PPP模式的政策建议

PPP模式虽然是一种有效利用社会资本参与到基础设施建设的有效手段，但是在运用这个模式的过程中，我们也要有一定的监管和把控，具体的政策建议如下：

（一）加强对项目的风险管控

PPP模式下的融资方式，出资方实质上看中的并不是基础建设本身或者是政府信誉，他们更加看重的是项目前景，而看一个项目的前景，首要的是看项目的风险。也就是说一个项目能否吸引社会资本进行投资，能够顺利融资，项目的风险管控是非常重要的。因此，在一个项目开始筹划融资的时候，要对这个项目从开发到运营的一系列环节中可能存在的风险进行详细的分析和论证，针对可能出现风险的地方，制定一整套风险防控体系，加强风险管理。除此之外，PPP模式下的资金来源比较复杂多样，对于参与其中的每一方的风险分配，也要合理，因为合理的风险分配将直接关系到项目的财务可行性以及融资成本。

（二）合理解决项目中的争议与纠纷

在PPP模式下，参与各方免不了在项目的实施过程中出现争议或者纠纷，这些争议和纠纷对项目的实施进度、质量、效率等产生不利影响，从而使项目成本在无形中增加。因此，在立项之初，各方就要做好充分的沟通，对可能出现的争议和纠纷立定合约或者协议，一旦在项目工程开始实施后发生纠纷，就可以作为解决争议和纠纷的工具，保证项目的顺利开展，持续进行，减少耗费在争议与纠纷上的成本。

（三）实施合理有效的监管和项目评估

对于社会资本来说，他们投入资金到基础设施建设中的最大驱动力便是利益，为了提高利润，他们会引入一些先进的技术或者是先进的管理机制、运作机制，有利于基础设施的建设，但是采用PPP模式的项目跟我们传统意义上的基础设施资产还是有很大的区别的，PPP项目更多的是采购一种公共服务，也就是说，采用PPP模式的基础设施建设完成后，我们更看重的是这些资产是能够保证公共服务的质量和水平的，为了保证项目公共服务的标准，我们需要建立一个合理有效的监管考核机制，并严格实施，从而使得财务效益跟社会效益之间能够取得一个平衡，真正达到双赢或者说是共赢。

五、结论

PPP模式能够充分地把政府外社会企业中的闲置资金调动起来，投入到基础设施建设中，另一方面，由于PPP模式下资金的来源主要是政府外社会企业出资、政府补贴、银行贷款等，因而在PPP项目中，可以把各个社会参与方的出资视为股权类资金，并按照财务管理资金资本定价公式，计算PPP项目的资金成本即项目融资成本。此外，政府外社会企业为了利益，会积极参与建设，降低资源投入，降低项目成本而这是政府推动PPP模式的另一个理由。但是，并不是所有项目都适合采用PPP模式，在推行的过程中，要具体项目具体分析，还要注意加强对项目的风险管控、合理解决项目中的争议与纠纷，以及实施合理有效的监管和项目评估，这样才能更好地发挥PPP模式的优势。

参考文献：

［1］彭清辉.我国基础设施投融资研究［D］.湖南：湖南大学，2011.

［2］马国华.基于制度演化的我国PPP模式优劣势分析［D］.辽宁：大连理工大学，2014.

［3］余良.国内国债成本分析及其优化研究［D］.四川：四川大学，2005.

［4］梁涛.基础设施项目融资模式及其资本结构优化研究［D］.天津：天津大学，2011.

（作者单位：珠海汇华基础设施投资有限公司）