中国土地流转的现状研究与政策建议

刘思语

中国土地流转的现状研究与政策建议

刘思语

土地流转对于实现农业产业化、解放劳动力以及增加农民收入有重要意义，但由于当前社会保障不完善、农民就业方式转变不灵活以及基层政府服务不到位等因素，其在流转规模、流转监督机制和定价机制等方面存在问题，本文针对存在的这些问题提出相关政策建议。

农村土地联产承包责任制改革以来，随着计划生育的实施以及改革开放的不断深入，农村家庭人口和经济收入渠道发生了明显变化，激发了农民土地流转的内在需求。我国从上世纪80年代出现了农户之间自发的土地流转现象。随着我国农村土地制度的不断改革与创新，每户农民都拥有了所承包土地的使用权和流转权。农村土地流转对于国家发展和农民发展都有重要意义，而现实中却存在各种限制因素，使其发展在一定程度上受限，土地流转的现状不尽理想。探究、分析其现状并为其发展提供建议，对于重新审视与理解我国的土地流转事业具有重要的意义。

土地流转的意义

提高农业机械化水平。在农村，由于联产承包责任制的施行，土地按照农户为单位分散管理。管理水平参差不齐，加之每个农户的土地零星分布，这些问题制约了农业机械化的推广和农业结构的调整，但实现土地自由流转后都可迎刃而解。少则十几亩、几十亩，多则几百亩、上千亩的土地得以大规模整合，便于实施大规模机械化种植。而农村土地的规模化种植、集约化经营必将大大降低生产成本，增加土地的经济产出。

释放农村劳动力潜力。家庭联产承包责任制实行以来，农作物的收成是农户的主要经济来源，但原始的耕种方式需要大量的劳动投入，大量劳动力被束缚在农田里。土地流转后，大型农业机械的使用，打破了“面朝黄土背朝天”的耕种模式。大规模的生产基地，先进的现代技术，使大批的劳动力在很大程度上得以解放。

推动我国城镇化建设。土地流转后，释放出大量的农村劳动力潜力，农民对职业的选择有了更大的自主权。大量务工农民融合到城镇发展中，为城镇建设提供了更多的劳动力支持，势必促进我国城镇化建设。从这个角度看实行土地流转完全符合我国工业化和城镇化建设的需求。

增加我国农民的收入。土地流转后，留在农村的人可以通过扩大土地经营规模，使用先进的现代技术，降低耕种成本，增加经营收入；离开土地的农民在务工经商收入之外，又能通过土地流转得到一定的经济补偿。

中国土地流转的现状

土地流转方式。随着经济的发展，农户逐渐接受并积极地尝试土地流转这种新型模式。各地政府因势利导，促使土地流转面积不断扩大。大规模的土地面积得到了种植大户、经营大户以及龙头企业、专业合作社的青睐。他们独自经营或者强强联合，创造出专业合作社经营、龙头企业直接经营、种植大户或经营大户规模种植、以及“龙头企业+合作社”多种经营方式。

土地流转存在的问题。目前，国家制定推行了一系列有利于土地流转的政策，而且随着第三产业的发展，农户对耕种土地之外的其他就业方式也开始形成规模，土地流转速度有所加快，市场活跃度也有所提高，并且取得了一定的经济效益，为给农村经济发展注入了新鲜血液，但从整体发展上看，仍存在一些问题。

土地流转范围普遍偏低，各省市之间显现出较大的差异：

在农村土地承包中，每家农户的土地常以地块好坏搭配，按比例进行分配，这使得每家的土地零星分布在乡村不同的区域，这样就容易造成土地使用者想要整合土地，需要和更多的农户打交道，为土地流转带来更高的时间成本；同时也提高了协商的难度，个别农户的异议就可能使整个流转方案失败。所以，目前土地流转率仍旧偏低，尚未形成规模化发展态势。

土地流转重点在农户与农户之间进行，大规模土地流转比重偏低：

现阶段，在我国农村地区，特别是一些偏远地区，土地流转市场还比较封闭，同时在农户身上还有根深蒂固的“土地就是命根子”的思想，他们不愿意将土地流转给陌生人，更愿意尝试的是熟悉农户之间进行的转包、出租、互换和转让等传统的流转方式。这就造成大规模土地流转比重偏低的问题，使土地流转并没有发挥真正的效应。

土地流转监督机制不完善，土地承包人破坏性开发现象屡见不鲜：

少数地方政府为了利益，在招商引资过程中，并没有理性考察鉴定投资者的真实意图，在与客商签订土地包租合同时，对于商家使用土地的用途并没有加以明确，投机取巧的商家为获取短期内最大利益，弃农户利益于不顾，对土地进行破坏性开发，甚至私自改变土地用途，在耕地上建造工厂用房或其他建筑。这容易造成土地流转到期后难以收回；即便能够如期收回，面对破坏严重的土地，农民也很难耕种。

土地流转价格评估机制不完善，错误的定价降低了农民土地流转的意愿：

合理的土地流转价格对保护农民利益、促进农村土地流转市场的健康发展占据着十分重要的作用。由于当前土地流转还未形成规模，在农村的覆盖面还较低，我国很多乡镇并没有相应的管理机构以及配套措施，缺乏对农村土地流转的服务和管理。在土地流转的市场运行机制尚不完善的情况下，难以为土地准确定价。错误的定价在很大程度上降低了农民进行土地流转的意愿。

限制土地流转的负面因素

农村劳动力转变就业方式不充分，农民流转土地的条件不具备。摆脱了土地束缚的农民势必要寻求新的职业，但经验不足、能力欠缺以及配套政策缺失等各方面原因导致一部分离开土地的农民没能寻求到理想的生活方式，这部分农民将大部分回到农村。在他们的“现身说法”下，有意流转土地的农民会因顾忌重重而不敢将自己的土地流转出去。

农村社会保障不健全，农民流转土地的信心不足。目前，我国农村地区还有相当一部分年老体弱的农民。虽然多项惠农政策的实施为农村提供了更广阔的前景，但与城市享有的各项保障相比，我国农村社会保障体系还不够健全。当前针对农村的社会保障主要有新农合和新农保，其他如农村低保等社会救济方式覆盖人群较少，并且在实施过程中有很大的随意性。社会保障的欠缺，往往让农民，特别是一些年老体弱的农民在面对重大疾病带来的高昂医疗费用时束手无措。土地对于农民而言兼具经济价值与保障价值。土地作为不动产，是农民的最后一道防线，在某种程度上代替保险的作用，减少农民面对可能的变故时的不确定风险。

部分基层政府不以农民为重，农民利益遭受损害。在土地流转市场运转机制完善的前提下，流转双方理应处于公平的地位。但由于经济落后，法律意识淡薄，农民往往在交易过程中处于弱势地位。有些基层政府受政绩和考核影响，或迫于人情或上级压力，在以村集体为单位的土地流转过程中，不以农民利益为出发点，忽视农民的主体地位，有所偏向；或者把农民应得的收益，以各种理由进行截留、挪用，在很大程度上侵害了农民的合法权益。

针对土地流转问题的政策建议

加强政府指导，确保农村劳动力充分就业。对于土地流转后，离开土地耕种的剩余劳动力要有妥善的转移。要想解决他们的后顾之忧，长久之计应是对农民身份的转变，而不仅仅是以农民工的身份转移。要想让农民融入城市，就要实现由农民向市民身份的转变，让他们享受到与城镇居民同等的劳动报酬。同时在子女教育、房屋购置、医疗保障等一系列问题上与居民享有同等的待遇。

加强社会保障，解除农民后顾之忧。基层政府成立专门的土地流转机构，服务管理土地流转后续相关事宜。把这部分离开农村的农民所拥有的土地经营权集中起来，出租、出让给种植大户、经营大户或龙头企业、专业合作社等规模经营者，把这部分收入，作为支付进城农民的社会保障费用。经济发展好的地方还可拿出财政收入进行鼓励性补贴，依据土地流转面积、期限对农户进行不同标准的补助，并将他们纳入城镇社会保障体系。

构建服务平台，增强市场调控机制。目前，绝大部分的土地流转还没有形成一个有序的状态，土地转出及转入的过程中，人为的增加了很多中间环节。这些中间环节的损耗使流转的效率变低，大大增加了土地流转的交易成本，使双方利益受损。建议政府加强指导，构建一个信息齐全，运行高效、操作简便的土地流转服务平台。在构建平台时，政府可以利用成熟的“互联网+”技术，并借鉴其他平台的成功经验，本着“公开、公正、透明”的原则，及时把土地流转信息，汇总到交易平台上统一发布，依靠市场调控来进行土地流转。

土地流转是农村经济发展的必然产物。促进其发展需要政府的指导和服务，通过市场调控逐渐使这一事物走向成熟；而对于农民而言，需要让其充分认识到土地流转是一件利国利民的好事情，于国可以扩大土地规模，有助于实现建设现代化农业，于民可以大幅提高农民的收入。但土地流转是不会一蹴而就的，在发展过程中，农民根深蒂固的土地情结，不够充分的社会保障等问题都制约着进程的发展。所以我们要在充分尊重市场规律的前提下，做好两方面工作：一是引导，确保土地流转少行弯路；二是服务，做好土地流转服务平台、土地流转纠纷调解等服务工作。真正让农民受益，促进经济发展。

（作者单位：山东省莱芜市第一中学）