“四个全面”战略布局下经济责任审计的功能定位与未来发展

邢维全

(天津财经大学审计署审计科研所博士后工作站)



“四个全面”战略布局下经济责任审计的功能定位与未来发展

邢维全

(天津财经大学审计署审计科研所博士后工作站)

一、引言

2015年2月24日起，《人民日报》以系列文章的形式连续5天就“协调推进‘四个全面’”战略布局发表评论员文章，系统性地归纳总结了习近平总书记提出的“四个全面”的论述，即“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国，全面从严治党”。“四个全面”是我国国家治理新的战略布局，是对我党在新时期治国理政的方针的顶层设计。在实施贯彻“四个全面”战略的过程中，国家审计作为“国家治理的基石和重要保障”（刘家义，2014），是现有国家机构中为数不多的能够全面对接“四个全面”总体要求的政府职能部门。发挥国家审计的“免疫系统”功能，全面对接“四个全面”战略部署，必将是审计机关未来工作的方向和指南。

国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是依法用权力监督制约权力的制度安排。强化国家审计的监督作用，包括对公共责任履行情况的监督和对公共权力行使的制约两个主要方面。公共责任的履行和公共权力的行使，都涉及到责任和权力主体，而国家审计对公共责任和公共权力执行者进行监督和制约的重要手段，就是经济责任审计。基于此，本文试图从“四个全面”的总体要求出发，考察经济责任审计在新时期的功能定位，并在此基础上，提出适应“四个全面”战略布局的经济责任审计发展与创新的对策与建议。

二、“四个全面”战略布局下的经济责任审计的定位

习近平总书记在论述“四个全面”之间的关系时指出：全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。因此，“四个全面”是一个有机的整体，对“四个全面”战略布局的认识要从总体上把握。

在“四个全面”战略布局的背景下研究经济责任审计，会发现二者之间存在高度的关联性。“四个全面”所蕴含的一个重要的核心思想是，中国的改革已经进入到一个结构化改革的关键期，是与此前零散的、琐碎的、问题取向的“自下而上”的渐进式改革相区别的。结构化的改革突出“全面性”的整体优化改革，强调“顶层设计”和改革领域的全覆盖。改革面对的最大的难题之一，就是国家权力结构的“异化”与治理，而这种异化则在相当程度上源于监督制约机制的匮乏。

对权力和责任的监督，是审计的本源。在党的十五大报告中，就已将审计定位在对权力进行制约和监督上。李克强总理对审计署的指示也强调审计机关要做“权力运行的紧箍咒”。中国国家审计机关对用权力制约权力，进而为国家治理服务有深刻的诠释和独特的贡献，那就是中国开展的领导干部经济责任审计。领导干部经济责任审计制度的建立，把对各级官员的组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来，为监督和考核官员提供了重要依据，监督手段也更加有效。可以想见，在今后一个相当长的战略期，经济责任审计将成为审计机关对接“四个全面”战略布局的重要抓手。下面，本文将系统阐述“四个全面”战略布局下经济责任审计的功能定位。

（一）经济责任审计是全面建成小康社会的重要载体

全面建成小康社会，意味着要实现全社会的共同富裕，既要避免发展中国家普遍出现的中等收入陷阱（Middle-Income Trap），同时也要合理使用和分配社会公共资源，通过转移支付和财富再分配促进社会公正，建立共富社会，维护人民群众的根本利益。目前，我国在收入分配领域仍然存在很多问题。根据国家统计局公布的数据，我国2008年的基尼系数曾高达0.491，2012年回落至0.474。基尼系数偏高反映了我国收入分配的差距仍然较大。这种收入差距形成的原因是多方面的，但其中一个重要的问题是，我国很多行政部门和国有企业在财富分配上占据政策性优势，这就从客观上要求国家审计促进社会公平正义，增进人民福祉。

国有企业是国民经济的重要支柱,是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要力量。我国存在大量的国有企业，这些企业占有的是国家经济资源，而其管理者却往往利用手中的权力谋取一己私利，造成相对于其他经济主体的不公平竞争。实现国有企业的健康发展，促进市场在资源配置中基础性作用的发挥，必须限制特权，将权力交给市场。这就要求经济责任审计发挥监督国有企业，特别是大型国有企业经营权的作用，通过限制其管理者的权力运行，促使其合理、有效使用国有资产，并对其谋取私利的行为予以限制。事实上，审计署对中央国有企业的审计一直以来都存在缺失。1998年机构改革时，审计署对中央国有企业的监督权被“稽查特派员”的监督取代，《审计法》赋予审计机关的这项监督权并没有落实。后来，通过对由中管干部任职的五十多家央企进行领导干部经济责任审计，审计署才实质上行使了对中央企业的审计监督。可见，经济责任审计将是审计机关通过规范公共权力运行，促进资源合理配置、维护社会公正的重要载体。

（二）经济责任审计是全面深化改革的重要推手

国家审计一直把推动全面深化改革作为其工作的主要方向。改革各项措施的贯彻落实，特别需要领导干部积极落实，勇于担当，协调推进。在全面深化改革领域，经济责任审计对推进改革重大举措的深入贯彻执行发挥了不可替代的作用。《国务院关于加强审计工作的意见》明确要求国家审计要密切关注各项改革措施的协调配合情况，促进增强改革的系统性、整体性和协调性。在经济责任审计领域，2014年7月由七部委联合发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（下简称《实施细则》）中，对不同审计对象的审计重点进行了明确细化，其中，“贯彻执行党和国家重大经济方针政策及决策部署情况”是每一类被审计对象的首要审计内容①详见《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第三章“审计内容”中第十三条至第十六条的相关内容。。

目前，审计署开展的省部级领导经济责任审计中，中央重大决策部署和宏观政策的贯彻落实情况，都被列为审计的重点，是考核领导干部任职期间履职情况的重要标准，也是进行审计评价的关键环节。经济责任审计以稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等措施的落实情况为重点关注内容，针对领导干部在推进改革过程中如何发挥作用的情况进行审计，并从体制机制角度提出整改措施，成为全面深化改革的重要推手。

（三）经济责任审计是全面依法治国的重要保障

依法治国，就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。可见国家推进依法治国，就是要限制个人权力，限制“人治”对“法治”的阻碍和干扰，保障法律的权威性和公正性。经济责任审计作为对领导干部实施监督的重要机制，不仅包括对公共责任履行情况的监督，更重要的是对公共权力的行使进行制约，而这种制约机制是全面依法治国的重要保障。

经济责任审计推动全面依法治国，最重要的方法是实施“合规性审计”，监督被审计单位和领导干部遵守国家政策法规的情况，维护法律的严肃性。经济责任审计是结合了合规性审计和效益审计的国家审计形式，而合规性审计是判断领导干部履职情况的基础。领导干部的施政方针在符合中央重大方针政策要求的前提下，同时也不能与已经存在的法律法规相冲突。在经济责任审计《实施细则》中，被审计领导干部“遵守有关法律法规和财经纪律情况”也是一项普遍性的审计内容。

（四）经济责任审计是全面从严治党的重要武器

全面从严治党，必须严肃财经纪律，加强对党员的监督。目前，我国有八千万党员，庞大的党员队伍对党建工作提出了更高的要求。对领导干部的经济责任审计，廉政建设情况是一项必不可少的审计内容。李克强总理在接见全国审计机关先进集体和先进工作者代表时，要求审计人员瞪大“火眼金睛”，及时发现和揭露违法违纪问题和重大风险隐患，切实起到审计反腐“尖兵”作用。实践证明，我国的国家审计在推进反腐倡廉建设，全面从严治党方面起到了不可替代的作用。2010年至2013年四年间，审计署仅向司法、纪检和有关部门移送案件线索就达1 061件，为揭露和查处重大违法违规问题和滥用职权、失职渎职、贪污贿赂等腐败案件提供了依据①见2010年至2013年《审计署绩效报告》资料来源：审计署网站http://www.audit.gov.cn/n5/n27/index.html。最近，审计署向全国人大常委会报告2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时，紧密围绕“反腐、改革、法治、发展”的四大主题进行，其中“反腐”被置于第一位，足以反映其被重视的程度。

强化经济责任审计，促进领导干部廉洁从政已形成广泛共识。党政领导干部作为其所辖地区党风廉政建设的“第一责任人”，首先要廉洁自律，坚决抵制不良风气的侵袭，切实贯彻党中央、国务院有关廉政建设的要求，同时要对辖区内党员干部的贪污腐败行为实施监督，这是人们赋予领导干部的使命，也是经济责任审计关注的重点。

三、“四个全面”战略布局下的经济责任审计的未来发展

“四个全面”战略布局对经济责任审计未来的发展提出了新的要求。面对当前严峻的经济形势，适应经济社会“新常态”，促进“稳增长”将是未来一个时期我国经济社会发展的重要工作。政治路线确定以后，干部就是决定的因素②自《毛泽东选集》第二卷。。最近，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上强调，要引导大家争当改革促进派，把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来，激励干部勇挑重担。但是，少数干部不作为、乱作为、贪污腐败的问题令人触目惊心，这些都与协调推进“四个全面”战略布局的历史大趋势背道而驰。经济责任审计作为“制约和监督权力运行”的重要制度之一，应在未来的发展过程中不断自我完善，完成党和国家赋予其的神圣使命。

（一）通过完善经济责任审计结果运用制度助推干部管理

经济责任审计在领导干部管理、监督和政绩考核中发挥了不可替代的作用。审计工作具有专业性和技术性，“审计监督权”同时又是一项宪法权力，在国家治理体系中，国家审计在获得公共责任履行和公共权力运行方面真实情况的能力是独一无二的，因此，国家审计能够为其他党政监督机构发挥作用提供重要的基础性信息，是我国权力运行制约监督体系中一个独立的重要组成部分。事实上，在前几轮中央巡视组对国有企业的巡视中，“审计先行、巡视跟进”的思路已初露端倪，同时，充分发挥国家审计的监督作用，也离不开纪委监察等部门的调查跟进。

目前党和国家的监督体系具体包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八个方面。实现与其他监督体系的合力，助推干部管理体制改革，首先要加强对经济责任审计结果的运用。目前，各级党委、政府和干部管理监督部门根据审计结果，对履行经济责任中存在问题的领导干部，依法依纪给予免职、降职、责令辞职、诫勉谈话等组织处理以及撤职等其他处分；对正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，给予肯定，并作为选拔任用领导干部的重要依据。下一步，应探索建立经济责任审计结果公告制度，通过提高经济责任审计工作透明度，强化社会监督和舆论监督作为国家治理外部监督机制的作用，为推进“四个全面”贯彻落实扫清障碍。

（二）通过提升经济责任审计能力争当改革“促进派”

发挥经济责任审计在贯彻落实“四个全面”中的作用，还要求努力打造一支合格的经济责任审计队伍。国家审计作为国家治理的基石和重要保障，其审计能力的提升是与国家治理能力的提升相辅相成的。随着改革的不断深化，社会经济和政治环境日趋复杂，改革进入真正意义上的深水区，国家审计的职能边界也随之扩大，而对审计人员的要求也在不断提高。首先，经济责任审计是针对领导干部个人履行经济责任情况的审计，在执行过程中需要审计人员大量的职业判断，对领导干部经济责任的界定既要从全局把握，又要从具体项目着手，既要熟悉国家的大政方针，又要对法律法规了然于心，这就对审计人员的综合业务素质提出了更高的要求；其次，经济责任审计的审计内容覆盖面广，不但包括领导干部所在地区和单位的财政收支、财务收支和其他经济活动的真实、合法和效益情况的审计，还包括领导干部守法、守纪、守规、尽责等情况，特别是贯彻落实党和国家重大经济方针政策和决策部署情况，将这些内容有机地整合，并转化为具体的审计方案，需要审计人员具有丰富的业务知识和掌控全局的能力。可以说，一个经济责任审计项目中整合了“四个全面”的全面内涵。面对经济责任审计发展的新要求，审计机关要加强干部队伍建设，提高专业素质，按照国务院《关于加强审计工作的意见》和十八届四中全会《决定》的要求，推进审计职业化、强化审计队伍建设。

主要参考文献:

[1]崔振龙,李俊,李厚喜,审计署审计科研所.开创国家审计推动国家治理现代化的新局面[N].中国审计报,2014-11-05005.

[2]崔振龙刘西友审计署审计科研所.发挥审计推动国家治理现代化的基石和保障作用[N].中国审计报,2014-12-31005.

[3]崔振龙,彭新林,刘西友,审计署审计科研所.国家审计要争当坚定的改革促进派[N].中国审计报,2015-06-17005.

[4]高培勇,崔振龙,贾康,任剑涛,孟春,戴焰军,刘飞,汪德华,谢林,赵早早,汤林闽.协调推进“四个全面”中的国家审计——“国家审计与‘四个全面'战略布局”专题座谈会[J].财贸经济,2015,04:146-161.

[5]国务院.关于加强审计工作的意见.国发[2014]48 号.2014-10-27.

[6]贾康.“四个全面”与国家审计[J].经济,2015,05:10. [7]刘家义.在2014年度第一期地县级审计局长培训班上的讲话.审计署网站http://www.audit.gov.cn/.

[8]刘西友.全面深化改革与国家审计作用的发挥[J].审计与理财,2014,09:10-11.

[9]毛泽东选集[M].北京：人民出版社.1964.

[10]审计署.审计绩效报告（2010-2013电子版）. http:// www.audit.gov.cn/n5/n27/index.html.

责编:险峰

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