新加坡的经济发展战略及其制度保障探析

2016-12-31赵福军曾祥坤

国际商务财会 2016年3期

关键词：新加坡政府税负新加坡

赵福军　曾祥坤

（1.国务院发展研究中心对外经济研究部　2.中国人民大学公共管理学院）

新加坡的经济发展战略及其制度保障探析

赵福军1曾祥坤2

（1.国务院发展研究中心对外经济研究部2.中国人民大学公共管理学院）

【摘要】新加坡虽然地域狭小，自然资源匮乏，但由于其政府实施了贸易立国、人才强国、资本富国三大经济发展战略，新加坡已发展成为第四大国际金融中心、世界级航运中心、国际贸易中心。这些成绩取得与其低税负、中央储备金计划、完善的公共服务等制度紧密相关。新加坡的经验借鉴与启示在于，发展战略实现要制度保障；完善政策综合配套，构建竞争优势和比较优势；充分发挥政府作用。

【关键词】新加坡经济发展战略低税负制度保障

1965年“新马分家”之后，新加坡成为独立国家，经过短短五十余年的发展，从一个资源匮乏的贫穷落后国家发展成为东南亚最富裕的蕞尔小国。如今新加坡已经发展成为全球第四大国际金融中心、世界级航运中心、国际贸易中心等等。这些成就与新加坡实施“贸易立国”、“人才强国”、“资本富国”的三大经济发展战略有关，同时低税负、强制执行的中央储备基金计划以及完善便捷的社会公共服务等综合配套政策为促成三大战略的成功实践提供了制度保障。

一、新加坡经济发展的三大战略

（一）贸易立国战略

新加坡地域狭小，自然资源匮乏，唯一的优势就是扼守马六甲海峡的港口码头，因此，新加坡自建国之日起，一直将贸易视为经济的生命线。

1.以贸易促进本土经济发展。贸易是新加坡经济发展的重要支柱，贸易的发展带动新加坡本土关联产业的发展，为本土经济的发展提供了基础。建国初期，转口贸易占贸易总额的90％以上，20世纪80年代中后期，本地出口贸易反超转口贸易，1992年转口贸易与本土出口贸易比例高达36:64。事实证明，贸易发展已成为新加坡经济增长的引擎，2014年新加坡贸易总额预计突破万亿新元。

2.以贸易优化国内经济结构。贸易的繁荣帮助新加坡逐步实现“工业化—发展金融服务业—知识经济转型升级”的经济结构优化。在早期，转口贸易占主导，新加坡政府通过“进口替代”，扶植劳动密集型产业，实现工业化；到了80年代中期，新加坡劳动力成本上升以及中国、印度等新兴市场崛起后，新加坡政府利用贸易优势，实施工业软化，大力发展金融、信息资讯等贸易关联服务业，打造经济增长的“第二引擎”；1998年亚洲金融危机之后，新加坡开始推进产业转型升级，重点培育知识经济，以科技、资本密集型取代劳动密集型产业，走高端产业发展之路。

（二）人才强国战略

建国之初，新加坡居民数量不过200万，在“没有资源靠人才”的价值主导下，新加坡通过发展教育和移民成功地依靠人才建设国家。

1.通过专业化精英化的教育培养人才。新加坡政府坚持发展高素质教育，兴办公立学校，大力普及教育，注重职业培训，提升专业化技能，同时坚持“经世致用”与“精英主义”的教育培养原则。一方面，新加坡教育坚持“由外导内”的发展方向：根据社会经济发展需求设置课程方案，培养实用性人才，形成专家学者、综合大学生、普通技工、高级技工等立体式人才网络；另一方面，新加坡非常注重精英参与，在政治上坚持精英治国：通过国家奖学金计划，从中学开始跟踪培养治国精英；通过综合全面的公务员选拔，向全社会遴选精英人才。

2.向全世界吸收优秀人才和普通劳工。新加坡政府注重引进外来人才，其中包括海外精英与普通劳工。一方面，新加坡政府通过优厚的福利待遇，积极引进海外优秀人才，涵盖工程人才与软科学人才，进行综合全面的智库建设。另一方面，新加坡政府也欢迎普通劳工参与新加坡发展建设，补充国内劳动力资源，减轻人口老龄化压力。

（三）资本富国战略

新加坡前总理李光耀曾坦言：“作为一个没有自然资源的国家，新加坡取得成功的关键在于手握资金的人或机构对该国的信心”。正是意识到资本对于新加坡的重要意义，新加坡政府自始至终都将“吸引外资”视为工作重点，并且长期致力于打造“亚洲的苏黎世”。

1.建立国际金融中心，成为资本流通的节点。

20世纪60年代正处于发达国家的资本向亚太地区梯度转移时期，新加坡瞄准机会，积极开发离岸金融市场。一是建立亚洲美元市场。支持外资机构设立亚洲货币经营单位，取消对其外汇管制，并于1978年全面放开外汇市场，增加外资存贷款吸引力。二是逐步开放银行业。为保护国内银行业，新加坡规定外国人持有本地银行股权比例的上限是20％；1990年将上限20％提高到40％；亚洲金融危机后，取消银行股双轨制，全面放开银行业。三是积极开展外汇交易、证券交易、金融期货、离岸保险等业务，提升新加坡资本市场的影响力。到20世纪90年代末，新加坡已经发展成为亚洲美元市场交易中心，世界第四大外汇交易市场。

2.积极吸收外商直接投资。一是通过政府补贴，吸引富国投资。外资落户新加坡将会得到政府的补贴，同时还能享受政府服务、税收优惠等等，使得新加坡成为外商直接投资的重要流入国，每年新加坡吸收FDI流量全球前十。2015年新加坡FDI流入量为675亿美元，为FDI流入前五位东道国。二是通过社会福利，吸引富商投资移民。新加坡欢迎投资移民，只需要购买250万新元的政府债券即可获得永久居民的身份资格，但是新加坡额外增加对申请人需具备经商背景的要求，这种投资移民政策实际上是一种富商的筛选机制，保证投资移民进入的资本能够产生杠杆效应，即新加坡不单纯引进资本，还需要资本参与经济活动，发挥作用。对富商而言，投资移民新加坡成为资本保值增值的商业活动，一举两得。最终富商和新加坡政府两者各得其所，商界精英集聚新加坡。

二、新加坡发展的制度保障

（一）低税负:增强新加坡贸易往来、人才流动、资本流通的吸引力

1.整体税负较轻。新加坡是世界上税负极低的少数国家之一，福布斯税负痛苦指数排名全球倒数第五。低税负成为新加坡吸引人才、资本和贸易的重要信号。其低税负主要表现在以下几方面：一是税种少，新加坡经过多次精简税种，目前只保留企业所得税、个人所得税、财产税、商品劳务税、消费税、印花税、车辆税、博彩税以及海关关税9个税种。二是税率低，以所得税为例，新加坡企业所得税税率一直不断降低，最新税率为2011年的17％；个人所得税采用8档累进税率，最高税率仅为20％，起征点为年收入2万新元。三是征税范围窄，新加坡征税坚持属地主义，海外所得不予征税；而且新加坡已与50多个国家和地区签署避免双重课税协定，极力规避国际重复征税问题。

2.坚持低关税、实行贸易税收补贴政策，成为名副其实的自由贸易港。新加坡作为自由贸易港已有将近200年的历史，除了对酒类、石油类、烟草以及车辆等少数特殊商品征收进口关税外，其他货物均无需缴纳关税，同时新加坡为了鼓励出口，还实行出口退税（主要是商品劳务税）。此外，新加坡对政府认可的国际贸易商、航运公司给予5～10年的税收优惠，例如享受税率为5％或10％的企业所得税等。最后，新加坡积极推进双边自由贸易协定，目前已与中国、美国、日本等27个国家（地区）签署了自由贸易协定，承诺进口商品零关税以及清除一切其他非关税壁垒，增加了自由贸易港的吸引力。例如根据2008年10月23日中新双方签署的自由贸易协定，自2009年1月1日起取消全部自华进口产品关税。

3.极力规避对资本利得征税，成为“资本天堂”。在资本持有环节，新加坡只有在银行双轨制时期，存有利息预扣税，但是自银行业改革之后，新加坡已经没有专门的资本税，而是将资本利得分散至所得税中予以征缴，但是新加坡所得税税率又很低，所以持有资本在新加坡的税收成本非常低。同时，在资本流通环节，新加坡尽可能地减少征税，分别在2000年取消股票印花税、2008年取消遗产税，更加方便资本的流通与转让。

（二）中央储备金计划:新加坡政府掌握充足资金的财力保障

新加坡既然实行低税负，那么如何满足补贴外商投资、提供优质公共服务的高额政府支出？这得益于新加坡推行的强制储蓄中央储备金计划，使政府掌握充足的可支配资金，从而维持新加坡模式的正常运转。

1.强制公民储蓄，增加中央储备金规模。中央储备金的本质是社会保障基金，建国之前，新加坡就存在会员制的中央储备金计划，主要功能是实现养老保障。成为独立国家之后，新加坡政府从单纯的养老保障拓展至住房、医疗、教育等各方面，公民上缴的资金也随之增多。同时新加坡改进该计划：一是强制储蓄。新加坡全体公民一视同仁，均需建立个人分类账户，从工资薪金中拿出部分缴纳中央储备金，政府支付储蓄利息，以此保证中央储备金的累积总量。二是调高储蓄比例。中央储备金的储蓄比例不固定，政府根据宏观经济形势来自由调整，但是整体趋势不断调高：起初，储蓄比例最低时仅为工资的5％，目前储蓄比例维持在工资的30％～40％左右，最高比例达到50％，可以增加中央储备金的规模。三是政府集中使用资金。确定个人分类账户最低金额，规范提取年限和标准，扣除利息支出，盈余资金可以投资购买政府债券，补充国家建设资金。事实上，新加坡中央储备金累积总值不断增长，据统计，截止2013年底，中央储备金总值高达2 760亿新元，相当于同期国内生产总值（3 728亿新元）的74％。

2.回馈公民收益，保障中央储备金系统的正常运转。一是经济发展全民受益。新加坡从公民储蓄中积累初始资金，用于补贴外商投资，外资进入后带动新加坡经济发展，创造经济成果，提供就业机会，提高居民收入。二是直接性的储蓄利息。强制储蓄并不代表无偿储蓄，公民上缴中央储备金，直接进入个人分类账户，关联至政府银行，按月计息。三是优厚的福利保障。新加坡利用中央储备金提供优质的社会保障，仅向本土居民提供政府组屋（经济适用房）、免费教育、有保障的医疗公共服务。目前，90％的新加坡公民具有政府组屋、没有人会因为没钱上不起学、医疗支出透支时可以享受政府救济。同时由于新加坡社会福利与个人账户挂钩，避免了福利浪费和福利社会压力，因此新加坡的福利保障是可以持续的。四是主权基金运作，实现个人储蓄的保值增值。新加坡将政府资金、外汇储备注入淡马锡控股、新加坡政府投资公司等大型国有企业（由政府100％控股），通过商业运营在全球范围内获取投资收益，增加个人储蓄账户的现金价值。

（三）全方位的公共服务：提升新加坡经济发展的比较优势

1.对于其他自由贸易港而言，新加坡具备完善的港口基础设施。新加坡政府十分重视港口建设，通过巨额项目资金投入，提升港口运营承载能力。例如2012年，新加坡投资35亿新元扩建西南部的帕西班让港口。此外，新加坡致力于通讯基础设施发展，减少信息成本。新加坡先后建立贸易网、港口网与码头作业系统，贸易商、企业、船主、政府之间通过智能网络进行信息处理，通关手续大大简化，费用减少，停留时间缩短，是世界上运营效率最高的港口。

2.对于其他自由开放市场而言，新加坡提供良好的商业环境。一是廉洁高效的政府服务。新加坡政府是唯一进入国际廉洁排名前十的亚洲国家，人民行动党长期执政，政治稳定，政策执行可连续；同时政府服务便捷，早已实现自动化无纸办公，审批许可简单化处理，办税时间短等。二是法治透明的市场环境。完善的法律体系与严格的司法程序保证了新加坡自由市场的运行秩序，经济产权得到尊重，提振投资者、贸易商的经营信心。三是优势聚集的总部经济效应。新加坡国土面积仅718平方公里，是香港的65％，上海的11％，但商业网络在此高度密集，世界上60％的跨国公司在新加坡开展业务，蕴藏许多潜在的商业交易机会，同时商业往来非常便利，跨国商业合同可能仅靠步行就可以实现。

3.对于其他移民城市而言，新加坡提供更加宜居的生活环境。新加坡是“富人的天堂”和“资本的天堂”：一方面，新加坡注重环境生态保护，打造花园城市，提供舒适的宜居环境，同时，新加坡对待资本和富人十分宽容，永久公民与本土居民享受权利几乎相同，所以能够吸引人才和资本入驻。另一方面，新加坡提供世界一流的教育医疗等公共服务，成功地留住精英和资本。新加坡拥有亚洲最好的大学、世界顶级的专业科学（医学、财经、工程设计等）以及良好的学术研究环境，培养精英，留住精英；同时作为国际医疗中心，每年接收境外求医超过100万人次，人才以及资本留在新加坡可以享受更好的医疗服务。此外，最为关键的是，新加坡通过移民政策、高标准的公共服务等形成筛选机制，留住精英和人才。