浅析京津冀一体化下的税务稽查协同发展

◎文/郑克为　柴　晶　陈　飞



浅析京津冀一体化下的税务稽查协同发展

◎文/郑克为柴晶陈飞

摘要：随着京津冀一体化的全面推进，三地间的部门协作成为促进京津冀一体化的重要因素。税务稽查作为税收工作的重要环节，必须在京津冀一体化进程中切实发挥自身的职能作用，服务京津冀一体化发展。本文以完善三地税务稽查协同发展为研究对象，阐述必要性、剖析问题、分析原因、寻求对策，力求为税务稽查工作质量的提升探索一些有效途径。

关键词：京津冀一体化；税务稽查；协同发展

柴晶（1962—），天津市地方税务局第二稽查局。邮编：300050

陈飞（1980—），天津市地方税务局第二稽查局。邮编：300050

一、引言

2014年2月26日，中共中央总书记习近平在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，并对推进京津冀协同发展提出了具体要求。至此，京津冀协同发展正式上升到国家战略层面。税务机关作为国家重要的经济管理部门，从国家税务总局到京津冀三地的国税、地税局积极围绕国家的战略部署，开展了一系列促进三地税务协同发展的实际工作。

2014年7月，税务总局专门成立京津冀协同发展税收工作领导小组。2014年10月，税务总局印发了《国家税务总局关于创新京津冀协同发展税收管理和服务的通知》，要求三地税务机关扎实做好税务部门支持和促进京津冀协同发展的有关工作，认真落实“一统三互”政策措施。2014年10 月29日，京津冀三地税务机关在河北省廊坊市共同签署了协同发展税收合作框架协议，明确三地要从统一税收政策执行标准、建立税收利益协调机制等八个方面展开深入合作。2015年4月28日，京津冀税务稽查协作第一次会议在北京召开，三地税务机关签署《京津冀税务稽查协作协议》，确定将在搭建高速直通的协查沟通平台、提高三地协查选票准确率等五个方面开展深入合作。

一系列制度、措施的出台实施，充分反映出税务机关正努力在京津冀一体化协同发展中发挥税收征管促进经济发展的职能作用。

二、京津冀税务稽查协同发展必要性分析

（一）总部经济现象亟需京津冀税务稽查加强协作

按照中央的战略部署，京津冀三地在功能定位、产业分工、城市布局等重大问题上承担不同的任务。其中北京重在调整疏解非首都核心功能，天津与河北主要承担承接北京非首都功能的任务。北京非首都核心功能的疏解与承接必然会导致今后京津冀三地总部经济问题更加突出，北京很有可能成为总部经济的集中地，很多企业会将集团总公司设在北京，而将承担生产、制造功能的分支机构设在天津、河北，两地自然成为分支机构的集中地。

从税收角度看，总部经济会给现行税收征管带来一系列新的问题。按照现行税收政策规定，对于总机构下设具有独立法人资格的子公司和不具备法人资格的分支机构，其税收征管和税收利益分配是不同的，税收征管权限也不一样。企业所得税作为我国税收当中的一个重要税种，是以注册地为纳税地点。对于具有独立法人资格的子公司，其所得税必须就地缴纳并接受税务稽查，总机构所在地得到的税收利益相应较少。相反，如果成立没有法人资格的分支机构，其所得税就在总机构所在地缴纳和管理。在这种情况下，总部所在地政府必然会以各种方式要求总部单位将下属机构非法人化，由此导致税收份额也会向总部所在地集中。

从税收征管角度看，这样的经济格局必然带“管与查”脱节的矛盾，特别是对北京总部企业在天津、河北设立的非法人分支机构税收管理上，形成一种“经营在下面、税收在上面、下面能查清却无权管理、上面有权查与管理却又受人员和地域限制而查不过来或管不过细”的税收管理格局。在京津冀一体化发展的大背景下，税务稽查要想破解此难题，仅凭过去的分兵作战，很显然无法有效应对。三地税务机关必须加强协同合作，突破现有税务稽查的体制和框架，解决税务稽查工作中遇到的难题，更好服务京津冀一体化发展，为完成税收中心工作和净化三地税收环境提供坚强保障。

（二）解决跨区域工程项目税务稽查难题需要京津冀税务稽查加强协作

随着经济的发展，跨区域工程项目越来越多。然而对跨区域工程项目的税收征管存在着很多问题，主要是由以下两方面原因造成的。

一方面跨区域工程具有临时性强和流动性大的特点，工程施工单位来自全国各地，各自进驻工程时间不同，工程项目完工后，机构解散，人员撤离，监管起来难度大。施工单位对财税政策掌握的程度及税法遵从度也不一样，不少纳税人开始施工后，没有向主管税务机关报送施工合同、营业执照副本、税务登记证副本和外出经营活动税收管理证明等，没有办理登记手续，或者提供资料不全。对于应缴的税款，施工单位往往从自身的利益考虑，能拖就拖，管到就交，管不到的施工结束就撤离或缴一部分税款敷衍了事。

另一方面，税务部门与其他部门之间、跨区域税务部门之间在跨区域工程监管上还缺乏有效的信息数据交换，造成了税收发生地的税务机关不能及时掌握跨区域经济行为的税收征管数据。同时，由于跨区域工程规模大，施工地点多，地理环境复杂，税收管辖经常是跨越多个区域，各管辖区的基层征收机关由于责任、权限等方面的因素限制，很难了解工程总的投资规模，只能管理自己辖区内的那部分工程，对于总体工程是否完税，无权过问。上述原因造成了税务机关在跨区域工程检查中调查取证困难，查补出的税款执行入库也不易，涉税问题查处的难度增大。京津冀一体化的全面推进，正好为解决三地之间的跨区域工程项目税收征管提供了一个较好的机会，三地税务机关如能加强合作，必将极大地提高跨区域工程的征管质量。

三、京津冀税务稽查协作存在问题及成因分析

（一）行政壁垒严重

当前我国税务机构的设置和管理模式都是依照行政区划设置的，按照属地原则行使税收管辖权，与之相应，税务系统在行政区划内部垂直联系的多，横向联系的少，所以税务部门往往以行政区域为依托，形成各种壁垒，阻碍了税务部门之间横向的互助协作。同时，由于合理的税收利益分配机制尚未完全建立，地方政府及各级税务机关出于各自地方经济利益的考虑，通常按行政区来组织和调控地方经济发展。税务稽查尽管是一种依法行使的执法行为，但在实际税收工作中往往会受到来自各方的行政干预。

就京津冀三地来说，随着京津冀一体化的日益推进，三地的经济活动联系将更加紧密，跨区企业越来越多，跨区域投资越来越常见，总部经济、关联经济越来越普遍，由此产生的企业跨区域涉税行为越来越频繁。但由于在实际税务稽查工作中三地之间没有一个固定、日常的协调管理机构，更缺乏相应的稽查协作管理制度，各区域税务稽查按行政辖区负责管理，实际工作中往往处于各自为战、分散管理的状态，各自从自身地区及部门利益考虑，对于本地有利的案件往往高度重视，甚至采取各种手段将企业漏缴的税款抢先进行查补并在当地入库；对于本地无利或有一定执法风险的案件就推三阻四，人为设置各种障碍。总之，行政壁垒的存在导致三地税务机关之间的稽查协作程度较低，案件的查办质效不高。

（二）执法标准不一

三地税务稽查中执法标准不一是客观存在的现象，这主要由两个方面的原因造成的。

一是现行税法当中很多具体税收政策的执行范围、幅度、条件等由各省（市）税务机关自行决定，对国家税收法律的解读也由各省（市）税务机关自行开展，这必然造成京津冀三地在税收政策的执行中出现不一致现象。

二是税收法律中存在很多税收自由裁量权，在法律基础和依据上本身就存在一定的“自由性”，税收执法人员综合素质层次不齐现象更是长期存在，所以会出现对同一个税收案件，京津冀三地税务机关在处理处罚结果上会有所不同的现象。税收执法标准的不一致，会让跨区域经营企业无所适从，给企业的正常经营发展带来很多的人为障碍，增加了企业不必要的成本支出。

（三）协查水平不高

近年来，案件协查在查办某些京津冀跨区域案件中发挥了重要作用，但也应看到，三地稽查协查仍停留在个案协查层次，尚未建立起一套高效的工作运行机制，案件协查的流程及责任追究方面更缺乏法律形式的制度加以约束。概括起来，主要存在以下几个问题。一是缺乏全局意识，将案件协查视为额外负担，在工作部署、力量安排上没有给予足够重视，协查工作流于形式，走过场的现象普遍存在。二是协查的时效性不强，影响了工作效果。有的协查主办单位提出协查不及时，而协作方动作迟缓，回函也不及时。另外，大多数主办方要求协作方在较短时间内完成协查，客观上使协查工作难以到位。三是协查回函不规范，取证材料不全。有些协查回复的内容答非所问，或者答复的内容太过笼统，提供的证据资料也不充分，结果导致发起方无所适从，达不到协查的既定目标。

（四）信息沟通不畅

目前，京津冀三地的税务机关正采取多种方式加强税收征管方面的沟通协调，努力为京津冀协同发展扫清税收征管方面的障碍，但是与习近平总书记的“着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式”要求仍有很大的距离。仅就税务稽查工作方面的信息互动而言，京津冀三地税务稽查信息不对称现象较为突出，主要表现为两个方面。一是同属税务系统的国、地税稽查局之间缺乏信息交流。作为税收业务管理的职能部门，尽管国、地税因管辖税种等不尽相同，工作的侧重点也有所差异，但两方的税收管理信息却具有一定的共同性和互补性，因此双方之间的信息沟通对案件查办十分重要。但目前在实际工作中国、地税局双方之间信息互通和经验交流较少，导致对同一纳税人各查各管，涉税违法信息共享也仅局限于本系统内部，双方没有建立税收基础信息共享机制。二是京津冀三地税务机关之间的税务稽查信息共享程度更低。受长期以来形成的行政管理权限约束，三地稽查局之间的稽查互动十分有限，对于涉及到他方的稽查案件往往仅采取协查函的方式进行有限的互动，对于一些重大要案也只能在国税总局的推动下才会有程度较高的互动协作，三地稽查局更多时候在查办案件过程中出于一种“自扫门前雪”状态。

四、推进京津冀税务稽查协同发展的建议

（一）构建协同发展的平台及机制

推动京津冀税务稽查协同发展的首要任务就是要改变过去三地税务稽查“老死不相往来”的局面，全面加强沟通协调，促使三地税务稽查沟通顺畅，确保涉及三地的税务稽查案件能够得到妥善查处。为此，三地税务机关应着手搭建一个协同发展的平台，建立起跨区域税务稽查协作的长效领导机制和协作机制。可尝试在三地税务稽查局之间组建一个由各省（市）税务稽查局领导人员组成的领导机构，通过联席会议制度的形式，每年举行一次跨区域税务稽查协作联席会议，研究跨区域税务稽查协作的形式和发展情况，对重大协作事宜做出决策，协调解决跨区域税务稽查协作出现的困难和问题。同时，在三地的省级税务机关设立一个跨区域税务稽查协作常设机构，主要负责收集和分析跨区域税务稽查协作的情况和数据，并向联席会议提交报告，落实联席会议的决策，负责联席会议日常联系工作，建立起经常性和日常性协作工作机制，协调处理具体合作事宜。

（二）统一税务稽查执法标准

三地税务机关应在全面梳理现行各自税务稽查执法标准的基础上，分析比较税务稽查中税收政策的执行及行政处罚尺度上的细微差别，相互之间加强协调，统一三地对违法行为认定的执法标准以及行政处罚裁量标准，逐步在政策执行层面实现三地税务稽查的协同发展。同时，三地应加强人才交流，逐步缩小三地税务稽查人员综合素质上的差异，减少自由裁量权对税务稽查案件定性的影响。为此，可采取相互交流、定期联合培训、开展联合检查等多种形式，促使稽查干部在交流中得到锻炼，提高京津冀三地稽查人员的业务技能和协同作战能力。

（三）建立信息共享机制

一是可建立京津冀三地税务稽查信息定期交换制度。依据函件、网络媒体等手段，交流三地税务稽查涉税举报案件信息和跨地区经营、总分机构经营等方面的税收征管及稽查信息，实现稽查信息资源共享。二是建议创建“京津冀税务稽查协作”网站，及时介绍三地税务稽查工作动态信息，交流三地在稽查、取证、审理、执行等方面的好经验、好做法，对一些典型涉税违法案件进行曝光、介绍。三是大力推进稽查信息网络平台建设，开展京津冀三地跨区域稽查信息收集汇总和综合利用工作，逐步建立统一的发票鉴定系统，利用便捷的网络技术手段为三地税务稽查协作提供全方位服务。

（四）建立联合办案机制

建立京津冀跨区域联合办案规章制度，构建联合办案体系，充分整合三方稽查资源，实现优势互补和资源共享。对于一些税收征管的重点、难点行业及跨区域的重大税务案件，三地税务机关可抽调稽查干部组成联合检查组，通过跨区域联合办案，在统一指挥的基础上，按照属地管理的原则，既分工协作又共同行动，解决跨区域涉税违法案件查办难的问题。在日常工作中，对于一些涉及到他方管辖范围的重大涉税违法案件，需联合检查的，由主要检查方召集其他方协商，商请他方及时介入，开展联合检查。双方可在充分沟通的基础上，制定检查方案，统一检查的时间、期限、步骤和程序，明确各自的工作任务，统一布置实施。

（五）建立稽查协查机制

针对目前稽查协查工作效率低下、协查工作难以充分开展的状况，建议从以下几个方面对协查工作重点加以改进。首先，应完善协查制度建设，尽快出台《京津冀税务稽查协查工作办法》，明确协查的范围、主管机关、途径和反馈等方面内容。其次，建立网络平台开展协查工作。在三地税务机关建立一个协查网络平台，协查函通过该平台由提出协查的单位直接发送承办协查单位及其上级部门，由承办单位办理后在网上答复，同时回复纸质文件，提高协查的效率。第三，设置专门的协查机构。可在协查工作较频繁的税务机关设立专门的协查办公室，专人负责协查工作，充分发挥协查工作的作用。还需建立协查工作责任考核制。可将案件协查工作纳入绩效考核体系，建立分管领导分工负责制、具体人员责任制，对稽查案件协查程序是否规范严谨、来人协查是否积极配合以及工作如期完成率、工作质量、材料上报等情况进行考评。

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责任编辑：解忠艳冯时

作者简介：郑克为（1962—），天津市地方税务局第二稽查局。邮编：300050

中图分类号：F810.42

文献标识码：A

文章编号：1006－1255－（2016）03－0058-04