关于推进供给侧结构性改革



关于推进供给侧结构性改革

杨伟民

今年的中央经济工作会议，可以说是一次历史性的会议。不仅对明年经济工作作出了全面部署，更重要的是对结构性改革作出了重点部署，会议的主题是推进供给侧结构性改革。习近平总书记系统阐述了供给侧结构性改革的思想，从形势判断、问题诊断、工作思路、重点任务、改革措施、重大原则等方面，提出了逻辑严谨、系统完整、方向明确、操作性强的结构性改革一揽子方案。

供给侧结构性改革是以习近平同志为总书记的党中央坚持解放思想、实事求是思想路线、坚持问题导向思想方法作出的又一项重大战略决策，是适应和引领经济发展新常态的必然要求，也是我们党又一次重大理论创新。不仅对做好明年经济工作至关重要，对“十三五”以及今后一个时期我国经济持续健康发展都有重大指导意义；不仅对中国经济发展有重大指导意义，对世界经济发展也会产生重要影响。必须旗帜鲜明、坚定不移地贯彻执行。我从为什么、是什么、怎么做、做什么四方面谈谈对此的学习体会。

一、为什么

去年总书记就讲过，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。经济发展进入新常态了，经济工作也要有新常态。对新常态怎么看、怎么办，今年经济工作会又做了进一步阐述。怎么看？要做到“三个必须”。第一，必须统一思想、深化认识。新常态是世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用所决定的大趋势，是发展到现在必然经历的发展规律。第二，必须克服困难、闯过关口。一方面我国经济发展基本面是好的，另一方面也面临着很多困难和挑战，这些困难和挑战是绕不过去的。第三，必须锐意改革、大胆创新。克服这些困难、闯过关口，就要按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在理论上作出创新性概括，在政策上作出前瞻性安排，这就是加大结构性改革力度。

在新常态下怎么干？也就是如何引领经济发展新常态？要努力实现多方面工作重点转变，主要是“十个更加注重”。每一个“更加注重”，都是坚持问题导向和原因导向的，是为了解决问题。比如第二个“更加注重”，稳定经济增长，要更加注重供给侧结构性改革。目前增长下行压力、投资增速下降、工业品价格下跌、企业效益下滑、财政收入下滑、房地产库存高企、各类风险增多等是病症。病根是什么？经济工作会的诊断是：深刻的供给侧、结构性、体制性矛盾。

供给侧矛盾就是经济下行等病症，已经不是周期性的下行了，已经主要不是总需求问题了，病根主要在供给侧。这种情况下，仅扩大需求，不改善供给，从长期看，很难阻止经济下行，特别是企业效益下滑。

结构性矛盾就是产能过剩比较严重，存在大量无效供给，而有效供给不足，存在不少短板，供给结构不适应需求结构的变化，无效供给占用了有限资源。新增贷款中相当一部分用于借新还旧、偿还利息，投向中期回报率不高的项目，流向虚拟经济，间接抬高实体经济的财务成本，还带来了经济的金融化、泡沫化，实体经济与金融失衡等结构性问题。

体制性矛盾根本原因是市场没有很好地发挥配置资源的决定性作用，资源优化配置存在体制性机制性障碍。现行体制下，产能过剩行业的僵尸企业很难按市场化原则自然出清，地方政府、银行都不愿意，各有各的小道理。但是，小道理淹没了大道理。

二、是什么

包括政策目标、政策对象、政策手段三个方面。

第一，政策目标。就是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，最终提高资源配置效率。效率提高基础上的经济增长才是经济发展，扩大需求换来的若是没有效率的增长，不是经济发展。

第二，政策对象。结构性改革要解决的核心问题是矫正要素配置扭曲。有三个层面：一是企业内部要素配置及组合。这主要取决于企业家精神，靠企业科学管理实现。改革开放初期的大包干，改变了劳动力与土地的组合方式，调动了亿万农民的积极性，产出就提高了。现在提出的深化国企改革的目标之一，就是要提高国企的效率。二是企业间要素配置结构。就是资源更多配置到优质企业、有竞争力的企业、有创新精神的企业，全社会的效率才会提高。上世纪90年代对国有经济进行战略性调整，解决的就是企业间资源配置问题。相反，如果要素被僵尸企业长期占用，甚至劣币驱逐良币，就是要素在企业间错配。三是产业间要素配置结构。这就是通常说的产业结构调整优化，资源更多流向有需求的、有前途、效益高的产业和经济形态，从农业流向非农产业，从工业流向服务业，从传统产业流向新兴产业、从传统业态流向新型业态等等。改革开放以来，数亿农民从土地上解放出来，转移到非农产业，其实就是最大的供给侧结构性改革的实践。

第三，政策手段。供给侧结构性改革的政策和扩大需求的政策有所不同，主要不是扩大投资、扩大财政支出、扩大货币发行。结构性改革的手段，主要是激发微观主体活力，激励创新、化解过剩产能、降低企业成本、减轻企业税费负担、提高劳动力市场灵活性、鼓励竞争、打破垄断、放宽市场准入、减少政府不当干预等。从这个意义上说，结构性改革，就是用改革的办法解决结构性问题。如降低制度性交易成本，需要推进行政管理体制改革，简政放权。降低电力价格，需要改革电力体制。降低企业税费负担，要改革财税体制和养老保险体制等等。

三、怎么做

推进供给侧结构性改革的总体思路是实施相互配合的五大政策支柱，即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。

第一，宏观政策稳，才能为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。稳定经济运行是结构性改革的基础，经济运行要保持在合理区间。为此，财政政策和货币政策的基本取向不变，但重点和力度要有所调整。积极的财政政策要加大力度，阶段性提高财政赤字率，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收，这与过去有所不同。稳健的货币政策要灵活适度，为结构性改革营造适宜的货币金融环境。通过这样的财政、货币政策，保持总需求适度增长，为结构性改革奠定宏观基础。所以，供给侧结构性改革和扩大需求不是对立的，不是非此即彼，实行供给侧结构性改革，并不是要否定扩大内需。

第二，产业政策准，才能准确定位结构性改革的大方向。产业政策要准，不是回到计划经济，也不同于过去的产业政策，不是政府替代企业决策和选择产业，主要是指明大的结构性方向，如实体与虚拟经济、制造业与服务业、存量与增量、传统产业和新兴产业、住房制度中购房和租房的关系等。具体的投资机会要由企业家和各类投资者在市场中选择。产业政策要从政府指定发展什么产业，转向功能性，为企业在市场中发现新的增长点创造条件。

第三，微观政策活，才能激发企业活力和消费者潜力。供给侧结构性改革更多的是作用于微观，而不是作用于宏观。对企业即生产者，政府要做好为企业服务的工作，在制度上、政策上营造宽松的市场经营和投资环境，鼓励和支持各种所有制企业创新发展，保护各种所有制企业产权和合法利益。这样，才能改善企业市场预期，企业才有信心。对消费者，要营造商品自由流动、平等交换的市场环境，破除市场壁垒和地方保护，使有效供给能顺畅地到达消费者手中。

第四，改革政策实，才能推动各项改革落地见效。我们已经推出了不少改革，已经取得重大进展，下一步必须在“实”字上下功夫。一方面改革方案本身要实、符合实际、直接落地，不要都层层制定方案，以文件落实文件。另一方面方案的落地要实，破除顶层设计与实际落实之间的肠梗阻，使改革在微观层面见到实效。

第五，社会政策托底，才能为结构性改革创造好的社会环境。结构性改革特别是化解过剩产能，必然带来一些阵痛，涉及部分群体就业和收入，但这是必然要过的坎，必然要经历的阵痛。要更好发挥社会保障的社会稳定器作用，把重点放在兜底上，保障两个基本，也就是基本生活和基本公共服务。现在的就业形势、财力规模、保障制度同上世纪90年代不同了，有了很大进步，虽然这次可能会有阵痛，但我相信不会很大，不会出现大规模的下岗失业问题。

四、做什么

供给侧结构性改革是一个长期任务，不可能毕其功于一役，中央确定的方针是，战略上要坚持持久战，稳中求进、把握好节奏和力度。但不能因为是持久战，当前就不干，所以战术上要抓住关键点，打歼灭战，明年主要是“三去一降一补”五大任务。

第一，积极稳妥化解过剩产能。有些产品，价格再怎么下降，消费总量也不会扩大了。如钢铁、煤炭，价格一直在下降，但消费总量却在减少，去年煤炭消费总量减少4%左右，预计今年粗钢消费总量减少4%以上。根本原因是产能过大，僵尸企业没有及时市场出清。这种情况下，刺激需求、扩大投资解决不了问题，长此以往，会把行业中的优质企业拖垮、最后一起死。正确的做法是通过处置僵尸企业实现市场出清，去产能，使产能和消费大体均衡，止住价格下跌，让优质企业看到希望、增强信心。处置的方针是企业主体、政府推动、市场引导、依法处置，多兼并重组、少破产清算，做好职工安置。要制定全面配套的政策体系，在财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障，专项奖补、资本市场等方面进行支持。

第二，帮助企业降低成本。这是五中全会确定的50个新举措之一。我国还是中等收入国家，但很多方面的成本偏高，呈现“未富先高”。必须从全球视野、中华民族的长远发展来认识这一问题，我国创新力在增强，但还不足以弥补成本快速上升的竞争力减弱，要尽量保持和延长竞争优势，必须下决心降成本。否则，长期下去，很多企业会被高成本压垮。企业没有盈利，一两年也许能抗下去，三四年后就撑不下去了。所以要一手去产能，一手降成本，微观主体有活力了，经济发展才有持久的动力。明年要实行“七降”，在七个方面帮助企业降成本。

第三，化解房地产库存。现在的房地产库存，相对于现有户籍人口也许是多了，但相对于加上2.5亿非户籍人口而言就不多了。问题是我们的体制机制不鼓励、甚至限制非户籍人口在就业地购房和租房。所以中央确定在两个方面深化改革：一是落实户籍制度改革方案，允许非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。二是深化住房制度改革。上一轮住房制度改革是以户籍人口为主要方向、以鼓励购买为主要方向。这次的住房制度改革，要以满足新市民的住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向。对有能力直接买房的，仍支持包括非户籍人口在内的城镇居民购买产权房，对一时买不起的，支持他们先租房，对难以承受市场化房租的、符合条件的，给予租金补贴，这就是把公租房扩大到非户籍人口。为此，要大力发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业，建立多元主体的“房东”，让他们买房子、然后出租，这就要取消过时的限制性措施。

第四，扩大有效供给。这就是补短板。什么是短板，从不同收入群体看，短板是农村贫困人口；从产业看，现代农业是短板，新兴产业是短板；从产品看，生态产品是短板；从产品质量看，高品质产品是短板；从资本看，相对于物力资本，人力资本是短板等等。所以，要提高投资的针对性、有效性，针对短板投资。包括打好脱贫攻坚战，加强农业现代化基础建设，支持企业技术改造和设备更新，培育发展新产业以及基础设施、公共服务中的短板。在化解过剩产能和技术变化加快的形势下，要加大投资于人的力度，使劳动者更好地适应变化了的市场环境。

第五，防范化解金融风险。这是底线！在结构性改革中，一些风险点会暴露，但掩盖不是根本之策。所以，既要守住不发生系统性和区域性风险的底线，也要对信用违约依法处置。对地方政府债务风险，要做好存量债务置换，完善全口径政府债务管理，对金融风险，要加强全方位监管，规范各类融资行为，抓紧开展金融风险专项整治，坚决遏制非法集资蔓延势头，加强风险监测预警，妥善处理风险案件。

抓好五大任务，要有两方面的保障。一是改革保障，要重点推进对结构性改革有重大意义的国企、财税、金融“三大改革”，以及具有兜底作用的养老保险制度改革。同步推出一批对“三去一降一补”具有重大牵引作用的改革举措。二是政治保障，就是坚持中国特色社会主义政治经济学的重大原则，做到“三个坚持”：坚持解放和发展社会生产力；坚持社会主义市场经济改革方向；坚持调动各方面积极性，尤其是企业家、创新人才和各级干部的积极性。

(作者为中央财经领导小组办公室副主任)

责任编辑：艾冰

·“中国经济年会(2015-2016)”专题·

编者按：中国国际经济交流中心主办的“中国经济年会(2015-2016)”于2015年12月26日在北京召开。会议以“引领新常态，决胜‘十三五’”为主题，就解读中央经济工作会议精神、推进供给侧结构性改革等重大问题展开了深入研讨。本期刊出杨伟民、张宇燕、刘世锦、张晓强、陈晓华、冯飞六位专家在年会上的发言。