民间资本参与养老服务的路径探索

刘丹丹

（西安工程大学，西安 710048）

民间资本参与养老服务的路径探索

刘丹丹

（西安工程大学，西安 710048）

目前，我国的养老服务机构主要是由政府投资经营，普遍存在资金匮乏、管理水平低、服务项目单一、护理人员工作积极性差等问题，已无法满足我国老年人的基本服务需求。因此，逐步引导民间资本进入养老服务领域，形成市场竞争机制是解决以上问题的根本途径。就民间资本进入养老服务领域时所遇到的具体问题进行深入的探讨和分析，并在此基础上提出一些具体的对策和建议。

民间资本；养老；服务；优势；困难；路径

目前，我国的养老服务机构主要由政府投资经营，由于投资主体单一，缺乏市场竞争机制，普遍存在资金匮乏、服务供给不足、基础设施落后、服务意识差等问题。相关数据显示，截至2015年，我国共建成各类养老服务机构94 110个，民间资本投资建设数量仅占总数的28%。为解决以上难题，近年来，政府相继出台一系列政策文件积极鼓励民间资本进入养老服务领域。但在具体实践中，民间资本的进入仍然存在诸如身份定位不合理、融资困难、质量评估体系和市场监督体系缺失、优惠政策难以落实、专业人才匮乏等问题。本文就这些问题进行了深入的探讨和分析，并提出一些具体的对策和建议。

一、民间资本参与养老服务的优势所在

（一）缓解财政压力，弥补资金缺口

目前，支持我国养老服务业运行和发展的经费主要来源于政府的财政支出和少量的福利彩票收入。这种单一的投资方式使政府背负着沉重的财政负担，同时也使养老服务资金捉襟见肘。据相关数据显示，2010年，我国养老市场需求已达1万亿元，而养老市场资金供给量仅为1 000亿元，远低于市场发展需求。与此同时，民间闲散资金规模庞大、实力雄厚。引导民间资本进入养老服务业，能够有效缓解财政压力、弥补资金缺口。

（二）形成良性竞争机制，提高服务质量

建国以来，我国养老服务领域的事情大多数都由政府包办，这种政府垄断的养老服务供给模式存在着极大的弊端。一方面，由于缺乏市场竞争压力，大多数公办养老服务机构资金匮乏、管理水平有限、服务项目单一、医疗卫生条件差。另一方面，由于缺乏对工作人员的绩效考核机制，护理人员工作积极性差、甚至个别地方发生了虐待老人的事件。引导民间资本投资养老服务领域，引入竞争机制是解决以上问题的根本途径。只有这样，才能使市场主体在生存的压力下改善经营，提高服务质量。

（三）拓宽养老服务渠道，丰富养老服务资源

“老有所养”是构建社会主义和谐社会的重要方面，也是关系到千家万户福祉的大问题，鼓励民间资本进入养老服务领域对于实现“老有所养”具有重要意义。一方面，民间资本的引入能带来多元化的养老渠道，使养老服务的提供不再仅局限于敬老院。近年来地产养老、旅游养老、医疗养老、养生养老等服务项目层出不穷，极大地开拓了养老渠道。另一方面，民间资本的进入能够带动养老相关产业如医疗保健、养生健身、老年服装食品、康复器材等方面的有效开发。为老年人的衣食住行等方面带来丰富的资源，提高了老年人的生活质量。

二、民间资本参与养老服务业的困难所在

（一）民间资本身份定位不合理

民办养老机构，可以登记注册为民办非企业组织，也可以登记注册为公司制企业，这两种机构的根本区别在于是否以盈利为目的。民间资本要想享受到政府部门的养老优惠政策必须注册为民办非企业组织，同时适用以下政策：一是不以盈利为目的；二是出资人不享有任何财产权利和经济回报；三是无抵押贷款资格；四是不准设立分支机构。这种规定下，民间资本一旦投资到养老服务领域，其出资人就丧失了对所投财产的一切权利，与捐赠无异。民间资本向来以追逐利益为目的，实行等价交换，这种规定严重挫伤了其投资的积极性。而民间资本以公司制企业进入养老服务领域往往无法享受政府的优惠政策，大大增加运营成本，难以与公办养老机构相竞争。

（二）融资困难，资金匮乏

养老服务领域的一大特点在于资金需求量大，回笼慢。因此，资金链的连续性对于养老服务业具有举足轻重的作用。而现实情况下，民间资本无论是以民办非企业组织的性质，还是以公司制企业的性质投资到养老服务领域，往往都面临融资困难、资金匮乏的难题。对于民办非企业组织而言，它的性质是国有公共财产，无法抵押贷款，因而无法从银行取得贷款。此外，民办非企业组织不准设立分支机构的规定使它无法形成规模效应，服务收入有限，更加剧了资金匮乏程度。而对于公司制企业，商业银行往往对其资金状况和还贷能力抱有怀疑态度，所设贷款门槛较高，大大增加了贷款难度。如北京市的民办养老服务机构“十三陵温馨老年公寓”，由于不符合银行严苛的贷款条件，不得不通过民间借贷筹集资金。

（三）优惠扶持政策难以落实

民办养老服务机构投资回报预期较长，经营状况欠佳，所以，政府的支持政策能否落实，将直接影响到民办养老服务机构的生存和发展［1］。

近年来，各地政府为了推进民间资本投资养老服务领域，纷纷出台了一系列相关的优惠政策。但实际调查中发现，这些政策普遍存在实际操作性不强、涉及部门较多、办理手续烦琐等问题，落实效果较差，甚至成为一纸空文。如单就一个养老医疗保障问题就涉及民政部、社会保障部和卫生部三个部门，民办养老机构要想获得相关的优惠就必须要奔走于这些部门之间办理审批手续。这样不仅耗时耗力，并且因涉及部门较多大大增加了它们有效配合的难度，降低了工作效率，导致很多优惠政策无法得到真正落实。调查数据显示，全国76%的养老服务机构从未拿到过床位补贴款，仅有30%的养老服务机构享受过税收和水电优惠政策。

（四）专业人才匮乏

目前，我国养老服务业普遍面临着专业人才匮乏的难题。据统计，中国生活不能完全自理的老年人数量约2 800万，对他们给予有效照护约需1 000万专业护理人员。然而，现有养老服务人数尚不足300万，其中拥有资格证书的专业人数不足3万［2］。护理人员不足、专业人才匮乏，已成为阻碍养老服务业向前发展的重要因素，其原因主要有以下几个方面：

第一，护理人员普遍年龄偏大、文化程度偏低。以社区养老为例，2014年民政部的调查报告显示，40岁以上的护理人员占总数的65%，本科及以上学历的相关工作人员仅为12%。第二，薪资水平低，人才流失率高。民办养老服务机构往往资金实力较弱，所能提供的薪资水平、福利待遇都十分有限，因此人员流动性较大。调查显示，民办养老服务机构医生流失率为9%，护士流失率为16%，而护理人员流失率更是高达75%。第三，民众对养老服务工作抱有偏见。受传统观念影响，我国大多数民众尤其是年轻人对养老服务工作抱有一定的偏见，认为没有尊严，不愿选择从事该行业，更加剧了护理人才的匮乏程度。

三、推动民间资本参与养老服务领域的途径

（一）准确把握民间资本的属性，制定合理的激励措施

积极鼓励民间资本进入养老服务领域，必须准确把握民间资本的属性，制定更加合理的激励措施。第一，允许民办非企业组织的投资人取得一定的收益。民办非企业组织的根本属性在于公益性，其功能主要是满足老人的基本养老需求。但是，我们不能因为其公益性属性就将它完全划入公共财产的范围，而不给予其投资人任何财产权和利润回报，这种做法不符合“谁投资谁受益”的市场运行规则。因此，必须制定合理的利益回报制度。如对于民办非企业组织，政府可以给予其投资人一定奖金和荣誉称号，或者明确出资人对所投财产的所有权。第二，给予公司制企业一定的政策扶持。民间资本投资的公司制企业是一种盈利性企业。它所提供的养老服务能够满足有一定经济条件的老人的服务需求，是对基本养老服务资源不足的一种补充。因此，政府也要给予一定的优惠扶持，以激励其发展繁荣。但是，其得到的优惠扶持要少于民办非企业组织。

（二）拓宽融资渠道

目前，要想破除民间资本融资困难、资金匮乏的难题可以从两个方面着手，建立完善的融资制度。第一，加大政府的财政支持力度。政府可以通过减免税收、提高床位补贴标准、减免水电费用等多种间接和直接渠道加大对民办养老机构的财政支持力度，从而缓解资金匮乏程度。第二，加强政府对贷款融资的支持力度。政府可以与银行合作设立专门的贷款融资品种，降低贷款门槛，为民办养老服务机构提供贷款。其次，我国法律可以承认民办非企业单位性质的养老服务机构的财产抵押权，这样很大一部分民办非企业单位可以从银行获得贷款。最后，要允许民办非企业单位开设分支机构，使一些经营状况良好的机构能够形成规模和品牌效应，获得更多收入。

（三）设立专门的负责机构，保证优惠政策的切实执行

目前，要想改变优惠策落实效果差的局面，各地政府必须设立专门机构和责任小组，负责相关事宜。相关政策涉及部门较多，需要各部门间相互配合的情况下，由该机构出面负责协调事宜。这样既可以免去民办养老服务机构奔走于各部门之间的麻烦，也可以大大提高办事效率，防止各部门因职能交叉而相互扯皮推诿。

（四）培养专业化的养老服务人才

面对养老服务人才匮乏的局面，政府可以从以下方面着手人才的培养工作：首先，政府可以在高校和职校开设养老服务相关专业，为养老服务行业培养大批理论人才和实践精英。其次，逐步提高民办养老服务机构人员的薪酬水平和福利待遇。以日本为例，为了吸引更多护理人才，政府以法律的形式对养老护理人员的薪资待遇和福利水平予以了明确的规定。最后，加强社会宣传，引导民众摈弃偏见，积极投入到养老护理行业。

［1］姚远.民间资本进入养老服务业的趋势、问题及应对之策［C］//科学发展：社会管理与社会和谐——2011学术前沿论丛（上），2011.

［2］曹煜玲.我国老年人的照护需求与服务人员供给分析——基于对大连和南通的实证研究［J］.人口学刊，2014，（3）.

［责任编辑吴高君］

C913.6

A

1673-291X（2016）25-0033-02

2016-07-08

刘丹丹（1990-），女，河南周口人，硕士研究生，从事思想政治教育研究。