当代中国治理理论的适用性：基本理解与现实路径

2016-12-30魏崇辉

市场周刊 2016年10期

关键词：适用性主体理论

韩倩，刘宁，魏崇辉

韩倩，刘宁，魏崇辉

治理理论源起西方国家，以研究政府管理变革为中心，核心是多元主体参与，强调国家与社会的协同合作。文章立足中国国情，分析治理理论的要义、理论不足及其适用中存在的问题，探讨其在中国社会的现实适用性及其路径选择。

治理理论；深化改革；中国适用性

十八届三中全会确定“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”首次提出“国家治理”概念，这表明治理理论已经正式进入国家战略层面。虽然治理已成为一种普遍性的全球发展趋势，但其在中国的具体实践需要一个本土化的过程，以更加适用我国现实国情。本文在分析了治理理论的基本理念及内在缺陷的基础上，力图探究适用中国国情的治理路径选择。

一、西方治理理论：要义与缺陷

作为一种全球化的发展趋势的新理念，治理理论在西方国家被广泛使用于社会公共管理领域，在政府变革中发挥着不可替代的作用。但鉴于中国和西方国家国情的重大差异，在我国的治理实践中对治理理论的正确取舍极为重要。为此，首先需要对治理的要义和存在的问题做出分析和论断。

（一）西方治理理论的要义

治理（governance）源于拉丁文和希腊语，原意为控制、引导和操纵。当代西方的治理理论兴起于20世纪80年代，“是政府、市场和社会协调解决社会问题的理论”，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，在应对“政府失灵”和“市场失灵”中发挥重要作用。

治理的核心在于多元主体的参与，注重民主协商和合作，其“根本精神是契约观念和效率精神”。治理的内涵应该至少包括以下方面：其一，治理的主体应该是多元的，“治理主体的权威的来源除了国家层面的制度安排之外，还包括各种非国家强制的契约”，由不同领域的行为体（社会、市场、国家等）构成。治理权限既超越市场的局限，也突破政府对权力的掌控范围；其二，治理的方式应该是协商而非强制的，其目标的达成应该是多方民主协商共同作用的结果；其三，治理的目的应该是多主体在互信互利基础上合作共议、化解矛盾，实现公共利益的最大化。

（二）西方治理理论：理论不足及其在适用中存在的问题

“为了满足社会成员的公共需求，维护社会资源的合理配置，治理理论试图将原先专属于政府的权威资源配给社会，通过协调政府、市场和社会不同的运作逻辑实现公共事务的治理，所以其内在紧张也产生于这个过程”。在理论转化为实践的过程中，由于国情的复杂，治理理论在具体细节上存在局限性，这也论证了治理理论中国适用性分析的必要性。

1.治理机制利益整合难度大

作为对政府、市场、社会三种机制的整合性机制，治理机制获得了三者的优势，但是也承担着三者的劣势。“相对于权力驱动社会的政府机制而言，治理机制缺乏驱动社会的权力；相对于营利性的市场机制而言，治理机制缺乏驱动公众的利益诱导；相对于公益性的第三部门机制，治理机制缺乏驱动社会的道德力量。”在三者的博弈中，由于不同机制间利益排他性和不相容性，实现三者的优势互补较为困难，一旦整合不善甚至会导致缺陷的叠加。

2.治理主体的权威分配难以界定

治理理论推崇多中心治理，这就意味着权威从政府手中向市场和社会的转移与分配。“权威是社会主体确定角色与地位的基础，权威重新分配也就意味着政府与社会角色的重新定位，政府与社会之间的角色紧张就可能由此而生”。而针对权威在政府和社会间的分配并没有细致的标准，因此在具体的操作中权力行使的规范性难以保障。

3.治理领域模糊

治理理论的产生一定程度上归结于现代国家向社会的责任转移而导致的国家与社会、公共部门与私人部门之间界限划分模糊不清，故治理的重要前提是公共范围的界定。鉴于治理是对社会公共事务的管理，其涉及的权威分配也发生在公共领域。社会成员私人生活和政府公共事务之间有着明确的领域划分，但是在治理过程中，社会成员无法将私人事务和公共事务完全厘清界限，治理也会侵蚀社会成员的私人领域。各主体可能会为了谋取自身利益而违背公众利益，导致治理的失败。

4.治理实践的适用复杂性

治理作为一种理论与实践的结合，它的适用性问题也来自于这两者之间的矛盾。治理理论的基本理念是相对稳定和统一的，但是落实到各个国家和地区的具体实践上却有着千差万别。治理理论更多的是一种理想化的场景，面对不同发展程度、不同社会体制的国家和地区的现实考验，它却没有提出更细致精确的行动指南。其宏大的理论设计下的现实可行性在不同国家面临着不同的严峻考验，由于其缺乏对现实因素的考量能力，在实践中纠错能力较差。

焦虑主要指对某种尚未发生的事情所产生一种忐忑不安、不愉快的情绪体验，常伴有紧张、出汗、恐惧、不安等症状；抑郁主要指自己感觉心情沉重，产生绝望、无助、无用等感受，且伴有兴趣缺乏、乐趣丧失、疲倦懒散等症状。

治理理论虽尚待完善，但不失其价值，尤其在国家与社会关系的管理方面，有着极其重要的战略意义。治理理论在紧张的国家-社会关系中产生，也必须在这种关系中发展与进步，其内在紧张却又成为其不断完善的动力之源。

二、治理理论的中国适用性：不同的声音

治理理论自传入中国以来，得到学术界的广泛关注。俞可平、徐勇等对治理理论进行了广泛研究：徐勇《治理转型与竞争——合作主义》一文从中西方社会的不同历史进程和政治语境对治理的转型进行了分析；俞可平《增量民主与善治》提出了在充分的政治和经济的基础上，进行改革和民主建设，在不损害人民群众原有政治利益的前提下最大限度地增加政治利益；虽然学术界大多对治理理论呈现积极的态度，但也有部分学者对其提出了质疑。

（一）治理理论中国适用性的质疑

1.中西方应用治理理论背景不同

众所周知，西方资本主义自由经济经过长期发展，市场秩序及其相关配套设施已经十分完善，而运行良好的代议制和宪政体制可以在其完备的社会条件下为市场运行给予保障。我国社会主义市场经济目前还在发展之中，政府的能力与相关规范尚不健全，缺少公共治理的条件。“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分互换，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱。”

2.中西方政治传统文化不同

“‘治理’离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神”首先，治理的应有之义是多元主体协同管理，而目前我国缺乏成熟的多元主体。改革开放之后，我国非政府组织发展起来，如民间组织、志愿者团体、企业组织等，治理的主体不断扩大，合法性也得以增加，但多元主体之间的平等性、有效性等缺乏法律规范，民间组织大多依赖于政府而生存，其影响力微乎其微。其次，西方治理理论根植于西方的民主与法制精神之中，其政治观念和意识形态强调人是目的，而国家是手段。相较之下，中国传统的主流文化为儒家文化，强调对君权的崇拜和民众权利意识的淡薄，忽视了公私之间的界限，缺乏现代文明公民社会的意识。

（二）我国适用治理理论的可能性分析

事实上，自改革开放以来，我国实行治理的条件在逐渐完善。虽然我国政府仍然对社会及民间组织具有强有力的控制，但这种政府全能主义、权威主义并非一成不变，社会团体自主性及地方治理的实践在不断加深。在我国社会转型期间，治理多元性的可能性与必要性也逐渐显露。

其一，当代中国公民社会的成长与成熟。“治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共和私人机构的联合。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共与私人机构的合作、强制与志愿的合作。”事实上，中国目前正在经历许多变化，非盈利组织得以发展，尽管处于政府的高压下艰难成长，但中国社会结构的“固化”在逐渐打破，民众参与政治生活的能力与意识稳步提高。

其二，社会组织逐渐成为治理理论中国有效适用的基本主体。在当下民众的政治生活中，社会组织代替普通公民表达其政治诉求并维护其基本权利，这得益于其在一定层面上克服了政府与市场逻辑本身的局限性，并在二者之间协调处理，统筹各方的利益关系。

其三，中国社会在向现代化转型的过程中，民主化、法制化程度得到提高，治理模式也在逐渐发生变化。当代中国治理理论的有效适用，代表了治理理论与中国国情的结合，是推动当代中国政治向民主化发展的重要一步。处于社会转型期的中国，中国的公民社会需要在政府的扶助下成长，而政府需要先进的理论来指引方向，需要立足于中国实际，促成二者整合。

三、治理理论中国适用性的现实路径

基于以上分析，治理理论在一定的条件下可以适用于中国。要推进治理理论的有效适用，如下诸点是需要做到的：

（一）坚持中国共产党的领导，依法治国

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚持人民主体地位，扩大人民民主，深化政治体制改革，坚持依法治国。治理强调的就是权力的配置与运行，构建一个政府权威与公民社会的共同治理，推崇的是相互协作的治理过程，这直接关涉到既得利益的再分配。能够实现这一点，需要坚强的领导核心。因此，治理理论在中国的有效适用需要坚持党的领导，以党的坚强领导来引领、推动、保障治理理论的有效适用。

（二）提升政府行政透明度，转变一元主体观念

在实现善治的过程中，政府依然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员。因此，在实行治理理论的过程中，需要提升政府行政能力，转变观念，建立科学的绩效评估方法。欧美等发达国家有一套较为完整的评估方法与评估系统，而我国政府绩效评估仍以GDP为首要评估对象，在一些政府部门内部，仍是上级对下级进行评估，评估方式单一且不科学，不完备。

（三）提高公民公共意识，推动多元主体协同治理

治理理论的实践，离不开公众公共意识的觉醒与提高。培养公民公共参与意识，首先要培育公民的责任意识与法治意识。其次，政府应优化治理模式，畅通沟通渠道，保障公民合法参与公共事务。

推动多元主体协同治理，首先要鼓励公民社会的发展，为志愿者团队、社会组织等提供生长的空间。这需要相应制度的保障，通过立法规范其行为，确定其职责。如随着我国深化改革的不断推进，社会组织管理体制改革正逐步进行。其次，社会组织的管理体制也应按照法制化、专业化、社会化的角度进行改革，加快推进各类社会组织与行政主管部门的分离，实现自我管理，自我发展。

必须清楚，任何理论的作用都是有限的，在当代中国，我们应该立足于实际，将西方的理论与我国实际相结合，突破治理理论本身的局限性，加以发展，实现由政府主导，多元主体协同治理，推动政治体制改革，加速社会的良性运行。

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