供给侧结构性改革中的税收政策取向

杨春梅

(吉林财经大学 税务学院，吉林 长春 130117)

一、税收是促进供给侧结构性改革的重要手段

现阶段中国经济正处于减速换挡期，经济下行压力加大，究其原因是供需错配矛盾日益突出，表现为低端供给过剩，高端供给不足，无法适应居民消费升级的需求结构。供给侧结构性改革的长期目标是追求一个“供需相匹配”的新经济结构。改革实质是如何使供给体系更适应需求的变化。其主要任务：一是清除需求政策在供给侧造成的过度与过剩，化解传统产业的过剩产能和无效供给；二是鼓励技术和制度创新与进步，促进产业转型升级，驱动和保持经济的持续增长。

产生于20世纪70年代的供给经济学为当时美国里根政府开出的供给侧改革的药方是大胆的减税、痛苦的结构性调整、自我革命的简政放权。其精神实质是对“小政府、大市场”、自由竞争和企业家精神的坚定信仰。可见，促进供给侧结构性改革的手段包括税收、行政和法制管理等，其中税收是重要的政策手段。供给侧结构性改革的作用主体是企业，税收政策应在营造企业公平竞争环境，激发企业投资、劳动、科技创新的积极性和企业家精神等方面发挥重要作用，其作用途径是减少总税负和结构性税收政策的引导和调节。美国经济发展实践已证明了减税政策对供给侧改革及激活经济的重要作用。

供给侧结构性改革的目标是提高供给体系质量与效率，既要以先进标准引领消费品质量提升，也要为企业着力提升产品质量创造有利的政策环境和条件。现在中国企业还普遍停留在低要素成本竞争阶段，导致了低端供给的过度与过剩，而高要素成本结构的供给不足，无法适应居民消费升级的需求结构。[1]企业生产的每种产品价格中都包含了要素成本和财税成本，合理降低企业的财税成本，可为提高和优化科技、劳动、资本和企业家精神等要素投入质量及其产品质量释放空间，亦可为装备制造产业升级奠定微观基础。当然，要把握好降低企业财税成本的度，即不妨碍和影响社会所需的公共服务的提供，因为这也是降低企业运行成本所必须的外部条件。

税收是兼具供给侧和需求侧调节的政策手段。供给和需求是一枚硬币的两面，是相互依存的。无论是供给侧改革中的补短板、创新和增加有效供给，还是化解过剩产能和库存，都要刺激和扩大相应的消费需求。税收政策对于提高企业和个人的可支配收入，刺激有效的消费需求具有直接作用。因此，统筹设计税收政策对供给和需求二者的作用点和作用力度，可有效促进和协调供需之间的总量和结构平衡。

二、供给侧结构性改革中的税收政策目标和着力点

“十三五”时期，税收政策手段既要发力于供给侧结构性改革，也要兼顾需求侧的调节。因此，要统筹税收政策促进创新、投资和消费多重目标的实现。重点是激励科技创新和技术进步，创新驱动才是经济持续增长的原动力，也是促进消费品质量提升和产业升级的主导；促进投资既要着眼于投资总量，更要着力引导投资于实体经济，积极向新业态、新产业和第三产业倾斜，促进转型升级及经济结构优化；促进消费重在扩大内需市场和国内消费量，引导消费结构向多样化、高端化、服务化的需求升级，引导境外消费回流。

要在稳定税负的前提下科学选择税收政策的作用点。现阶段我国实际税负分布还不尽合理。企业承担的取自政府的税费负担处于较高水平，必须以深化改革调节税负水平与结构。减税是供给侧改革的必然选择。因为，一方面，在经济下行的背景下，企业需要低利息和低税收以维持低成本，来保证正常的资金流转和盈利模式；另一方面，供给侧改革要求提高产品质量，必然会导致科技、劳动等要素成本的上升，如果不相应降低企业的社会成本，就难以在稳定成本水平的前提下提高产品质量。但减税必须减到点子上，即精准施策，才能够发挥应有的作用和效果。要统筹规划，科学安排各时期各阶段减税政策的作用点。减税涉及到总体减多少税、减谁的税和减什么税、先减后减的顺序，以及各类或各种税的减税幅度和减税方式的抉择等。首先，从总体减多少税看，我国财政收入占GDP的比重低于一般国家，政府债务占GDP比重在可比国家中也是比较低的，为适当提高财政赤字率和拓展政府债务空间提供了可能，也为减税奠定了财力基础。其次，从减谁的税看，由于中国的税费负担基本上是由企业独自挑起的，故着力点应放在减企业负担上，即降费减税并行。尤其是属非公经济成分的中小企业，是我国经济中活力最强、对需求变化反应迅速的经济主体，有效降其税费负担的实际效果最为突出。第三，从税负的税类分布看，以2014年为例，间接税与直接税收入之比大致为70:30，税收负担主要由主体税类的间接税承担。减税税类的选择应是间接税和直接税并行，但优先序位和重点是在间接税上。通过全面减税和结构性减税并行，切实减轻企业尤其是中小微企业的负担，为企业发展营造公平的税负环境。

三、在深化税制改革中落实结构性减税政策

供给侧结构性改革以提高经济发展质量和效益为中心，要坚持“市场机制、经济手段、法制办法”三管齐下。税收是融经济和法律为一体的政策手段，其运用必须着眼于市场机制决定性作用的发挥。供给侧结构性改革的减税是指永久性的减税和降低边际税率，具有长期性和稳定性的特点，要杜绝和避免短期性、临时性、片面性税收优惠政策的泛滥。要结合税制改革的中长期目标，设计制度性减税，即在统筹深化和优化税制改革中落实减税政策。从操作角度看，减税应是多个税种的综合减税，同时也是结构性的减税与增税的协调。要研究和明确各税类(种)的改革调整方向。

(一)商品税制的改革方向

减税要从我国主体税种即商品税制的调整入手，应该是总税负降低和结构性调整并行。

1.深化增值税制的“中性”改革。“简单、效率、中性”的增值税制是供给侧结构性改革的内在要求，也是其国际发展趋势。近年来推进的增值税改革已成为企业减税的重头戏。在增值税改革中要做到：一是确保“营改增”全面完成的效果。今年5月全面实施的“营改增”，将剩下的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业四个行业一起推，打通抵扣链条，实现完整的消费型增值税，彻底解决了商品税重复征税问题，有利于第三产业降低税负水平，亦有利于制造业向服务业的产业转型。当前应对“营改增”改革的情况进行深入调研，及时完善相关政策，确保改革的效果。二是在“营改增”全面完成后，要向构建单一税率、宽税基的增值税制度迈进。现行增值税制在原有四种增值税税率基础上又新增了两种税率，与国际上增值税税率单一化的发展方向相悖。应进一步简化税率结构，减少税率级次。在此基础上，合理确定税率与税负水平。与国际上增值税税率水平平均值相比，我国的增值税税率仍然偏高，而且制造业的增值税税负水平偏高。据统计，亚洲一些国家或地区的增值税税率远低于我国，比如韩国10%、越南10%、新加坡7%。降低税负水平可以减轻商品课税负担，刺激消费和投资。根据2012年的统计数据初步计算，增值税标准税率每下调一个百分点，将减税2000亿元。[2]在增值税转型全部完成后，应该逐步下调增值税税率。应将制造业增值税税率由现行17%适度降低，取消随增值税附加的城市维护建设税和教育费附加。规范化的增值税是严格控制减免税的，但是，一些国家对基本生活必需品，如对食品、药品和教育实行了增值税的减免政策，这对降低间接税的累退性具有帮助，可以间接性地提高低收入阶层的消费能力并促进国内消费。我国可以借鉴和研究这种做法的可行性。

2.适应经济结构的调整需求，改革消费税制。我国现行消费税是商品税类中选择性征收的税种，除了具有传统的财政收入功能外，还具有促进节约资源、减少能源消耗、保护生态环境、调节收入分配等调控功能。在供给侧结构性改革中，消费税对于去产能、补短板，引导和调节消费方向和消费能力，均可发挥直接或间接性的作用。在进一步的税制改革中，消费税应是一个结构性增减税负的税种。

适应经济结构调整的步伐，着眼于未来我国居民消费升级和消费结构的变化，应逐步调整消费税的征收范围(应税品目)和税率。消费税征收范围体现了调控广度。有些在过去被视为超前消费的商品现已退化为普通消费品，可将其从应税品目中排除。而扩围的着力点在于高耗能、高污染、高档消费品和高档消费行为。扩大对高耗能、高污染消费品和消费行为的征税有利于挤压劣质企业的生存空间，使之早日淘汰出局，促进节能减排和资源的有效配置。消费税率体现了调控力度。在其税率改革方面，要构建动态性的差别税率体系。在不同时期，根据应税品目的性质，在科学界定各应税品目调控力度的基础上确定税率水平。对于加大调控力度的消费品，如兼具高耗能、高污染和高档消费这“三高”全部或部分属性的消费品，应适用高税率。对高档消费品和高档消费行为，可对同类但价格不同的适用不同的税率。动态调整应税品目的税率水平，也是提高消费税调控实效的必要。在经济全球化背景下，消费税的调控实效具有不确定性。例如，属于高档消费品的奢侈品的需求既有价格弹性，也有收入弹性，高税率未必能增加多少税收收入，还可能抑制消费需求，影响到购买消费品的区域选择。对奢侈品征收高税虽体现了量能负担，但只有富裕家庭在中国境内购买奢侈品时，这一点才成立。征收消费税虽增加了奢侈品的税收负担，但是也鼓励了跨境购物，导致了购买力和税收收入的境外转移。要构建消费品价格需求弹性与税率和税收收入联动变化的评估机制，境内外奢侈品价格、税负和税后价格的对比机制等，实时调节税率水平，引导购买力的境内回流。

(二)所得税制的改革方向

1．科学界定并有效发挥企业所得税的调节作用。供给侧结构性改革的着力点是企业，减企业税负自然要求合理确定企业所得税税负水平，这也是关乎企业国际竞争力的重要砝码。自2000年以来的十几年间，世界各国企业所得税税率呈现出下降的趋势。其中，2000～2008年间下降的速度较快，2008年以后则相对趋于稳定，降幅较小。我国自2008年起施行25%的基本税率，在当时与周边国家相比具有竞争力。但至2015年，这一税率水平虽低于金砖国家28%的平均税率，但高于OECD成员国24.66%的平均税率。[3]应适时做略有降低的调整，以减轻企业的税收负担，增加税后的投入回报。为提高对小微企业的激励效果，小微企业适用税率的下降幅度应略高于基本税率。

企业所得税政策对促进科技创新和技术进步具有独特的功能和作用。促进经济持续增长的关键因素——技术和生产组织方式，都在企业和市场侧；换句话说，市场中的企业是技术和资源组织方式的创新主体。必须以税收政策刺激来补齐企业创新的短板。我国现行企业所得税对企业科技创新的支持力度尚有完善的空间。除对认定的高新技术企业实施税率优惠外，对企业的科技研发活动、技术改造和设备更新等，亦可进一步完善费用加计扣除、税收抵免等优惠措施。此外，加大对企业间兼并重组优化资源配置的税收优惠政策力度。借鉴国际经验，进一步完善企业亏损抵补制度，增强和企业共担风险的责任。要将进一步激发中小企业，尤其是科技创新型中小企业的创新动力作为企业所得税制优化的关键。构建贯穿中小企业科技研发活动全过程的税收激励政策体系，结合实际制定更加合理和宽松的优惠政策适用标准，扩展税收激励政策的覆盖面。真正形成激发企业创新动力，以创新供给带动消费旺盛的良性循环机制。

2.稳步推进个人所得税的综合制改革。个人所得税是对居民收入流量课征的税种，关乎居民间收入差距调节、居民投资和个人消费能力提升、中等收入阶层培育壮大等目标的实现。我国个人所得税在税收中的占比随着经济发展和税基扩大而不断提升。2013～2015年，个人所得税占比分别为5.9%、6.19%和6.9%，占比虽不高，但增长趋势显现。个人所得税作为具有很大发展潜力和特殊功能作用的税种，在供给侧结构性改革中无疑扮演着重要角色。

个人所得税制的改革方向已经明确，即提高税制的综合计征的分量，加速奠定实行综合计征的基础，由分类制向分类综合所得税制迈进。在按照收入性质将税目归并划分几大类的基础上设计税制框架。在新的税制改革框架中，要明确以下几点：一是适应世界范围内个人所得税制发展趋势，参照主要国家边际税率平均值，合理确定个人所得税的最高边际税率和税率级次。世界范围内个人所得税的发展趋势虽有增有减，但仍以减税为主导，其税负呈现总体下降趋势。最高边际税率的高低对个人投资具有重要影响。高收入者比低收入者具有更高的储蓄和投资倾向，是个人投资的主体，合理适度的最高边际税率在兼顾公平的同时有利于促进个人国内投资率的提高。税率级次的设定也要顺应逐步减少的国际趋势。二是设计合理且有差别的宽免扣除制度。在标准宽免额的基础上，合理确定费用扣除项目和标准，提高贯彻量能负担原则的有效性。三是对劳动收入实施适度从轻的税负政策。我国的产业转型在今后的很长一段时间都将面临劳动力和用工短缺的矛盾，对各类劳动收入减税可以增加劳动者创新的积极性。只有对劳动者本身形成比较强的创新激励，才可为提高劳动要素生产率奠定基础。对劳动收入从轻课征将有效惠及中低收入者，因为中低收入者多是单一的劳动收入者，他们也是国内消费主体，边际消费倾向较大，轻税政策可有效提升他们的消费需求。总之，深化个人所得税制改革，提高调节收入再分配的有效度，缩小收入差距，增加消费倾向，放大乘数效应，对实现向消费型经济的转化具有积极作用。

(三)其他税种的改革方向

在其他税种中，具有减税空间的还包括关税、契税、土地增值税和车船使用税等。供给侧结构性改革也要求政府增加公共服务的供给，补足公共服务的短板，为企业生产经营创造有利的外部环境条件。因此在总体减税的同时也有结构性的增税，这是优化资源配置和维持财政收支平衡的内在要求。

供给侧结构性改革所要求的增税税种的选择，首当其冲的是我国拟开征的环境保护税和资源税。从世界范围看，资源税和环保税业已受到广泛关注。环境保护税是通过税收手段将环境污染和生态破坏的社会成本内部化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制分配环境资源的一种经济手段，目的在于改善和保护环境，促进社会节能减排。提高征收环境保护税的份额和比重，有利于淘汰落后产能，优化资源配置。资源税的改革主要是通过扩大征收范围，改革课税依据，提高税率，达到提高资源开发的门槛，提升资源使用的成本，调节开发使用行为，促进节能减排和资源有效利用，进而提高有效供给的目的。

[1]陶卫华.“十三五”开局:新思路与改革价值转型[J].中国民商, 2016,(1).

[2]王平.深化改革 凝聚智慧 进一步推动税收事业全面发展——第六届“经济社会与税收制度发展高层研讨”综述[J].国际税收,2014,(5).

[3]田效先.企业所得税发展的国际趋势及对我国的启示[J].税务研究，2016,(8).