当前基层央行分散(零星)采购管理存在的主要问题及对策

徐晓峰

(中国人民银行长沙中心支行，湖南 长沙 410005)



当前基层央行分散(零星)采购管理存在的主要问题及对策

徐晓峰

(中国人民银行长沙中心支行，湖南 长沙 410005)

自2015年人民银行总行将系统内集中采购标准与政府采购标准接轨后，基层央行分散(零星)采购管理存在的风险问题日益凸显，亟需引起重视和加以解决。文章从健全采购计划、完善采购制度、加强监督管理、提高人员素质、建立采购管理绩效评价体系等方面，提出完善分散(零星)采购管理的建议。

分散(零星)采购；管理；问题；对策

自2004年人民银行系统实施集中采购工作以来，已建立起了一套较为完善的集中采购操作规程和内部约束机制，在提高资金使用效率、促进廉政建设等方面发挥了重要作用。相对而言，同期分散(零星)采购管理则较为粗放，特别是2015年人民银行总行将系统内集中采购标准与政府采购标准接轨后，基层央行自主采购空间扩大，灵活性增强，但分散(零星)采购管理存在的风险问题也日益凸显，亟需引起重视和加以解决。

一、分散(零星)采购管理存在的主要问题

(一)采购制度缺乏时效性。2015年总行办公厅下发的《2015-2016年政府集中采购项目及标准的通知》(银办发〔2015〕93号》，对多年来实施的集中采购标准进行了调整，首次与政府采购标准接轨，将集中采购目录外的、限额标准以上的货物、服务和工程调整为分散采购，并将集中采购目录外的、限额标准以下的货物、服务和工程定义为零星采购，即对集中采购目录外的50-120万元的货物和服务，以及60-200万元的工程实施分散采购；对集中采购目录外的50万元以下的货物和服务，以及60万元以下的工程实施零星采购。新标准实施一年，从目前掌握的情况来看，绝大部分基层行未对本单位原有的分散采购管理办法进行修订，也未依据新标准制定零星采购管理实施细则。原有的分散采购管理办法大多操作性不强，未对采购程序、供应商管理、档案管理等采购环节进行明确规定。由于新执行的分散(零星)采购标准，已超出了原有制度规定，使得分散(零星)采购业务存在制度盲区，可能引发法律风险。

(二)采购需求缺乏合理性。一是分散(零星)采购缺乏计划性。实际工作中由于分散(零星)采购多是临时急需物品时才组织实施的，对使用频繁、年需求量大的低值易耗品采购往往缺乏统筹安排，未能形成规模效应，采购绩效低下。如某行一年内分散采购劳保用品近30次。二是分散采购数量缺乏科学性。 目前，人民银行系统实行部门预算管理财务体制，按照“二上二下”的预算编制程序，实施集中采购。工作实践中，基层行为避免采购计划和预算执行之间的矛盾，更多地采用分散采购来满足年度预算执行或人为扩大需求计划，造成采购物品大量积压甚至浪费。如某行一次性采购A3会计报表打印纸近90件，而当年业务部门实际领用15件，库存量达80%以上，按照年使用量估算，这批打印纸尚可使用5-6年，造成一定程度的积压浪费。

(三)采购程序缺乏操作性。分散(零星)采购工作从提出需求到验收完毕、采购资料案归档移交，应包括提交需求、项目申报、项目审批、制定采购文件、发布采购信息、组织询价(谈判)、确定供应商、签订采购合同、采购项目验收、结算、移交采购档案等10 多个环节，而原有的分散采购管理办法虽对提交需求、项目申报、项目审批、签订采购合同、采购项目验收、资金结算进行了粗线条规定，但未对制定采购文件、发布采购信息、组织询价(谈判)、确定供应商等环节进行明确，造成实际操作中部分分散(零星)采购环节存在较大随意性。如未确定供应商选定方式、方法和原则，多数采购项目依从就近、方便角度考虑或是选定长期合作供应商，有的项目只有口头协议无书面合同，有的项目虽签订了书面合同但合同期限较长且到期顺延，造成部分采购物品性价比不高，甚至价高品次，一定程度上造成资源浪费，也给采购寻租提供了可能性。

(四)采购人员缺乏专业性。分散(零星)采购标准虽没有集中采购那么严格，但同样是一项面向市场、政策性强、涉及范围广、专业化水平要求较高的综合性工作。在实际操作中，一是采购人员不稳定。分散采购一般由后勤服务中心、科技管理部门组织实施，后勤服务中心负责除电子低值易耗品外的分散采购，科技管理部门负责电子低值易耗品的分散采购。采购小组由后勤服务中心、科技、会计、内审以及需求等部门人员组成，且均为兼职，实施采购项目时才临时抽调相关部门人员，有时一个采购项目由于采购环节较多，各部门参与人员前后不一，缺乏连贯性和一致性。特别是科技管理部门组织实施电子低值易耗品的采买，在人员相对紧张的情况下，科技管理部门除承担本行的日常系统维护、网络管理、金融信息管理、开发运行等业务之外，还需身兼采购组织和管理的双重任务，在实际工作中难免顾此失彼，采购工作的规范性和独立性难以体现。二是专业知识欠缺。一名合格的采购管理人员或监督人员应熟悉分散(零星)采购岗位设置、业务流程、审批程序等业务知识，掌握采购中涉及的专业技术知识以及合同法、招投标法、政府采购法等相关法律知识，并对采购设备的性能、技术指标、功能等较为了解，对招投标、市场评标以及工程、服务等专业知识熟悉。但由于参与分散(零星)采购工作的人员缺少专业培训，采购人员对相应的专业知识缺乏了解，一定程度上造成采购管理和执行、使用上的脱节。

(五)采购监督缺乏全面性。分散(零星)采购的监督管理应是全方位、全过程的管理，但在日常工作中，分散(零星)采购没有实行全面信息公开，尚未建立分散(零星)采购工作的事前、事中和事后的全方位、全过程监督机制，对采购工作的评估和跟踪检查几乎为空白，对采购质量、效率和服务水平缺乏全面的、科学的考核方法。对分散(零星)采购过程中出现的问题也未建立明确的责任追究机制。 由于缺乏必要的监督和制约，个别采购项目出现采购人员一手清、需求部门自行组织实施、随意采购，既不能保障正常的履职需要，又不利于有效控制风险，还为采购人利益寻租提供了可能。

二、完善分散(零星)采购管理的建议

(一)加快制度建设，提高采购的绩效性。健全的制度是规范操作管理、防范违规行为或腐败现象发生的“天然屏障”。现行有关分散采购管理办法较为笼统，操作性不强，零星采购制度缺位，已难以适应当前分散(零星)采购的日常管理。建议健全完善相关制度。在参照现行集中采购法规制度的基础上，基层行结合本行实际，及时修订完善分散采购管理办法，建立健全零星采购管理实施细则，明确归口管理部门及工作职责，制定分散(零星)采购标准，细化操作流程，确保分散(零星)采购有章可循。推行采购项目负责人制，采购项目负责人独立于需求部门、采购归口管理部门和会计管理部门，对采购项目的组织实施全面负责。实现“管、采、需”三方相互分离、相互制约，有效防止商业贿赂和腐败行为的发生。需求部门负责提出采购需求交采购管理部门，负责签订正式合同。采购管理部门负责采购项目的组织、协调和管理，负责从全省评审人员库中随机抽取项目负责人及项目评审人员推荐名单，报采委会审批；负责向项目负责人下达采购任务通知单；负责向中标单位发出中标通知书和通知付款、管理采购档案。项目负责人负责确定采购调查小组和验收小组，并在规定时间内按照规定程序实施采购，形成评审结果提交采委会审批。验收小组负责采购物品的验收。会计管理部门负责对采购全过程进行指导、管理和监督。

(二)科学编制计划，增强采购的合理性。采购预算是分散(零星)采购工作的源头，预算编制质量直接关系到采购的规模和效率。要充分发挥集中采购管理委员会的管理职责，加强对分散(零星)采购的指导、管理和监督。分散(零星)采购归口管理部门要加强对需求部门的指导，督促各需求部门不断提高采购预算编制水平。相关部门要从实际出发，充分考虑工作需要，充分考虑财务预算指标的约束性，认真编制项目需求计划，按照采购计划和项目资金相配套原则，按照“先急后缓”和“有多少钱办多少事”原则，分清购置重点，优先购置业务急需设备；按照采购物品与办公业务需求相匹配原则，增强分散(零星)采购的预见性，降低分散(零星)采购的随意性，对使用量大的办公用品等采购项目，严格实施批量采购，体现采购的规模效应，有效提升分散(零星)采购活动质量和绩效。搭建人民银行系统采购信息交流平台，以人民银行内联网为依托，建立与央行业务工作性质相对应的“物资采购信息库”，由各级采购办通过信息平台将采购制度办法及最新政策、招标文件范本、评标办法、供应商评估数据库、采购产品市场行情、总行和省会中支指导指定采购商品供货商、产品品名及价格等信息上传，共享采购信息，扩大分支机构采购产品的选择范围，实现物资采购信息共享，进而择优选择信誉度高的供应商，择优采购价廉物美的产品，有效提升采购质量，增强分散(零星)采购的透明度。

(三)加强监督检查，确保采购履职到位。分散(零星)采购工作能否规范运行并达到效益最大化依赖于有效的监督。有效的监督能确保采购活动公开、公平和公正。建议一是建立采购监督检查机制，明确监督部门监督职责、监督内容和监督重点、监督方式方法和要求，使采购监督工作具有操作性和针对性，形成制度化和规范化。二是加强对采购全过程的监督。会计财务、内审部门加强对分散(零星)采购的指导管理和监督检查，从制度建立、执行情况到计划采购程序和标准的执行情况以及采购合同的签订和验收评审等整个采购过程，审核和评价采购工作，特别是加强对大宗物品采购质量的跟踪评价，并根据使用部门反馈情况，对供应商表现、售后服务跟进、满足需求能力等进行客观评估并公示，既促使相关人员严格执行采购制度和程序，规范采购行为，从源头上预防采购活动中的违法、违纪、违规行为的发生，又为今后采购决策提供参考和依据。三是规范档案管理。加强采管需部门的协调配合，在分散(零星)采购实施过程中，加强对招标文件和合同文本的审核，提高采购文书的标准化水平；建立分散(零星)采购项目的档案库，对采购过程中的会议记录、询价记录、决议事项、合同本文等资料实行专夹保管、专人保管，及时归档，定期装订。

(四)建立采购绩效评价体系，定期发布评价结果。一是按照全面性、客观性、可实现性、固定性原则，建立采购绩效评价指标体系，采购委员会定期组织会计财务、后勤、内审等采购管理监督部门对分散(零星)采购活动的经济性、效率性、效益性开展评价。绩效评价内容包括：1.经济性。遵循成本效益原则，通过对采购货物、工程、服务中投入成本分析，尽可能减少支出，达到规模效益目标。2.效率性。通过实现采购目标所耗费的资源来衡量采购效率。3.效果性。评价采购目标的实现程度，即多大程度上达到政策目标、预期结果、采购目的。二是按照定量与定性相结合的原则，制定采购绩效评价标准。以一定量的有效样本为基础，测算出标准样本数据，衡量和评价采购绩效水平。1.定量指标体系。包括采购计划编制、采购效率、采购效益、采购服务、采购组织、采购信息公开、采购管理等评价指标。2.定性指标体系。包括采购规范运作、建立健全内部管理监督制度、采购基础工作、采购文件档案管理、采购服务、采购信息平台建设管理、采购人员的职业素质和专业技能情况等评价指标。三是采购监督部门通过采购信息平台，实现对采购全过程的监控，定期将采购项目“三性”评估结果在信息平台进行公示，接受群众的监督，增强采购工作的透明度，提高采购公信力。

(五)加强人员管理，实现采购效益最大化。一是实行采购人员动态化管理，择优选择精通业务、公道正派、具有实践经验的人员组成采购人才库，建立本单位采购评审专家队伍；同时建立采购人员考核奖惩机制。通过对采购项目进行评估，考核采购人员的胜任能力。对考核不合格者实行淘汰制，并对采购责任实行终身追究；对节约资金、效率较高、使用部门反响较好的采购项目人员给予一定激励机制。同时，对采购信息通过采购信息平台实行动态监控，从采购项目招标信息到评标结果公告都在信息平台公示，充分发挥采购人员主观能动性，促进有效履职，确保采购活动实现效益最大化。二是加强对采购人员的专业培训，包括专业技术水平、所属行业发展及市场状况的了解程度，评标职业操守、谈判技巧、策略等；提高采购人员编制招标文件的能力。与此同时，提高会计财务、内审等管理监督人员的综合能力，加强对采购规范性的监督管理。