美国流域水环境管理启示

韩冬梅

美国流域水环境管理启示

韩冬梅

我国目前以行政区为水环境管理边界显然不符合外部性内部化的基本原则，“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式易导致政府失灵。因此，在责任的划分上可以考虑行政区，但管理上一定是按流域进行管理。

最近发布的《长江经济带规划发展纲要》（以下简称《纲要》）中明确了流域生态环境改善的首要战略目标。《2015年中国环境状况公报》显示，长江干流近500个取水口都不同程度受到岸边污染带的影响，长江流域作为我国重要的农业、工业和城市集聚区，环境保护面临着巨大压力。通过“统筹协调”“合作联动”持续推进长江流域社会经济环境协调发展，也是对我国推进流域综合管理提出的要求。

美国是一个多河流的国家，密西西比河流域和田纳西河流域等在历史上也经历了由于工业、农业和人口发展导致的严重污染阶段。美国在流域管理尤其保护流域水质管理方面的经验，对我国尽快建立和完善流域管理模式具有一定的借鉴意义。

美国的流域水环境管理

管理方法的确立

美国国家环保局（EPA）从20 世纪 90 年代起开始运用流域管理方法管理水环境，1991年制定了《流域保护方法框架》，强调通过多方合作来治理水污染，倡导多方参与划定流域管理范围、评估流域保护优先问题、制定管理计划。美国流域管理突出的目标是保护受威胁和修复被污染的水体，最终目标是使流域水质达标，水资源得到保护。在相关项目财政资助方面，优先考虑对流域整体水环境的改善和保护。如美国环保局于1996年颁布了《清洁水州周转基金资助框架》，要求各州在项目筛选过程中整体考虑流域水环境问题，以使有限的资金投入到对水质改善作用最大的项目上。

应尽快出台流域规划指南和相关技术规范，确定流域规划制定的方法和程序，强调规划制定中的公众参与和效用分析，明确实施责任主体、手段以及监督与惩罚机制等。

流域管理机构

美国的水环境管理主要由各州负责。州以下分成若干个水务局，对供、排水和污水处理等诸多水务统一管理。部分州还建立了流域水质管理机构，如加州环保局下设 9 个区域水质控制委员会，跨加州 58 个县，依地表水流域而建，分管辖区内的水环境管理工作。经费来源于联邦政府、州政府和排污许可证收费。

8月30日，余辉掩映下的滁州市来安县屯仓水库一角。 CNSphoto供图

美国跨行政区的流域机构主要有流域管理局和流域管理委员会两种形式。流域管理局以“田纳西河流域管理局”为代表，该管理局（简称TVA）依据《田纳西流域管理局法》（1933）而成立，TVA董事会是具有政府权力的机构，由三人组成，直接向总统和国会负责，有专门的经费和高度的自治权。流域委员会是一种政府、企业以及民众共同合作的管理模式，是美国较常见的综合管理组织形式，其代表是“特拉华流域管理委员会”。委员会成员由流域内各州州长和联邦政府代表组成，不受联邦和州政府单独的行政干扰。密西西比河/墨西哥湾流域营养物质工作组也是一个跨区域的机构，由联邦EPA、农业部、内政部、商务部、陆军工程兵团和12个州环保和农业部门组成，目的是控制密西西比河流域富营养化问题。

美国流域管理内容

各州制定水质标准，并通过流域规划落实。美国《清洁水法》规定的水质标准主要包括指定用途、水质基准和反退化政策3个核心内容。指定用途要求州政府必须在考虑核心用途和下游水体要求的基础上，明确本州各水体的具体用途；水质基准要求各州科学设定水体的定量和定性指标，制定执行方法；反退化政策强调“水质只准变好，不能变坏”，特别是当水体的自然水质优于现有水质标准时，禁止导致水质降低的任何排放行为。此外，各州通过制定一系列标准、行动计划来具体执行联邦和州的法律法规。如，加州环保局制定的《州水质管制规划》是州水质管理的纲领性文件，包括两类：一类是适用于州内所有水体的，由州“水资源管理局”制定颁发；另一类是适合某一特定地区的《区域规划》，由州区域水质管理局负责制定实施。

制定水质达标规划。为流域内未达标水体制定水质达标规划是美国最重要的水环境管理制度之一，由州长签字，联邦EPA批准后执行。州水质达标规划主要包括：对点源排放限值尤其是基于水质排放限值的规定；对非点源实施最佳管理实践的要求；对于已经污染的水域，在特定时间内对特定的污染物建立日最大污染负荷量（TMDL），并分配到具体的污染源等。州需要每两年向联邦提交水质报告，评估区域内所有水体的水质状况和《清洁水法》相关控制计划的改善效果，以及未来需要采取的行动，所有报告中反映的问题都需在州下一阶段的水质达标规划中体现。

对流域内点源的管理实施基于水质的排污许可证。《清洁水法》规定建立国家污染物排放消除制度（NPDES），所有排入美国天然水体的点源必须获得由联邦或州颁发的排污许可证。许可证是管理点源的核心手段，而排放限值则是许可证的核心内容，包括基于技术和基于水质的排放限值，不仅确保了点源排放不对水质造成影响，也避免了高品质水体进一步退化的风险。最初的排污许可证仅依据技术排放标准制定，后来发现即使所有的点源都达标仍不能使水质达标。因此《清洁水法》规定必须要为点源制定基于水质的排放限值，实施最严格的控制来保证水质的持续改善，这也是美国的排污许可制度在发展过程中逐渐积累的经验。

实施日最大负荷管理计划（TMDL）。“日最大负荷”是指一个水体能够承受并能够满足水质标准的一种污染物的日最大排放总量。该计划是针对已经污染、未达水质标准的流域内水体，制定单独的控制战略。具体做法是：各州首先对未达标水体进行甄别，然后根据污染程度的严重性和指定用途对水体进行排序，对排在前面的水体制定某项污染物的日最大负荷量，并分配到具体的点源和非点源。在该计划内的点源，需要根据控制目标反推污染物排放限值，并写入许可证。同时，在TMDL计划内，允许点源和非点源之间的交易，这也为流域内综合管理点源和非点源提供了新的思路和模式。目前TMDL计划主要是针对非点源控制，由于模型复杂、耗时长以及耗资巨大，目前实施的TMDL计划以及适用的污染物仍较有限。

对我国的启示

实施流域管理，建立多方协调的权威管理机构。美国的水环境管理无论从机构设置，还是从水环境规划的制定和联邦项目投入来看，都是在流域的基础上开展的。我国目前以行政区为水环境管理边界显然不符合外部性内部化的基本原则，“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式易导致政府失灵。因此，在责任的划分上可以考虑行政区，但管理上一定是按流域进行管理。我国目前推行的“垂直监管”模式将责任上移，是一种进步，但仍属于过渡形式，水环境管理最终仍须采用流域管理。中国的流域管理目前尚没有一个统一而权威的机构，建议建立一个独立的中国流域环境管理委员会，由各相关部门包括环保部、水利部、国土资源部、财政部、农业部等和各地方政府以及相关干系人共同组成，针对国家级流域的环境保护进行统一规划，构建一个综合决策平台。划分区域设置区域流域环境管理办公室，作为流域环境管理委员会的派出机构。

加快制定流域规划导则和规范。美国除了《清洁水法》等相关法律对流域管理提出了具体要求外，还制定了规划指南和相关手册等，如《美国流域水环境保护规划手册》对流域规划编制的数据收集、问题识别、污染负荷评估、目标确定、方案制定等提供了技术路线和方法。部分州环保局也制订了本地区流域规划指南和流域评估手册以指导流域管理。中国应尽快出台流域规划指南和相关技术规范，确定流域规划制定的方法和程序，强调规划制定中的公众参与和效用分析，明确规定实施的责任主体、手段以及监督与惩罚机制等。

完善地表水质标准，实施基于地表水质的点源排放限值，并通过排污许可证落实。美国完善的水质标准体系是制定流域规划、控制污染源排放、实现流域水环境改善的基础和保障。我国的地表水质标准还不完善，尤其是缺乏水质基准研究和禁止水质退化的反退化原则规定。因此，我国需要加快相关基础研究，并尽快将反退化原则纳入我国水质标准体系和相关法律，宣示国家保护水质的决心和意志。对于点源排放管理，我国还没有建立类似美国的排放标准体系，尤其没有明确的点源基于地表水质的排放限值。但考虑到我国已经执行的建设项目环境影响评价具有基于地表水质确定排放限值的功能，因此，可以在现有环评技术的基础上制定和完善相关技术规范，指导许可证的编写者计算基于地表水质的点源排放限值，通过许可证实施来保证地表水质持续改善。

建立流域内点源和非点源综合管理方式。美国长期以来对于单独管理非点源并没有很好的办法。TMDL计划实际上是一种从点源到非点源管理控制的战略转移，点源和非点源都被整合在该计划内，构成一个流域污染源综合管理体系。TMDL计划的思想可以被借鉴到我国的流域管理中，为未达标水体制定限期达标规划，制定特定污染物的减量计划和分阶段目标，并将其分配到具体的污染源。点源可以通过满足基于水质目标和减量计划计算的排放标准达到要求，也可以和其他点源进行交易，还可以与非点源排放者进行合作或交易，非点源通过源头控制以达到最终污染物排放量的削减。由此形成一个基于水质目标、点源和非点源整合控制、流域整体改善、成本收益较好的流域综合管理及共治体系。

（作者系河北大学经济学院副教授、硕士生导师、博士，研究方向：环境政策与管理）