里下河湖区管理工作实践与思考

张加雪，许静波

（江苏省泰州引江河管理处，225321，泰州）

里下河湖区管理工作实践与思考

张加雪，许静波

（江苏省泰州引江河管理处，225321，泰州）

概述了淮河流域里下河腹部地区湖泊湖荡群的特点，介绍了关于湖泊管理与保护体制机制、管理手段和信息化建设等方面的探索实践及取得的成效，分析了里下河湖区管理与保护工作中面临的难点，提出了湖区确权、创新管理体制、追究管理责任等建议。其湖泊管理模式和管理理念，可为同类湖泊管理与保护工作提供有益借鉴。

里下河湖区；湖泊湖荡；调蓄；管理；保护

一、里下河湖区概况

里下河地区位于淮河流域东南部，江苏省中部，西起里运河，东至串场河，北自苏北灌溉总渠，南抵新通扬运河，总面积约12 000多km2，属江苏省沿海江滩湖洼平原的一部分。因里运河简称里河，串场河俗称下河，故称里下河地区。里下河地区由淮河下游的古潟（xì）湖演变而来，形态为四周高、中间低的“锅底洼”平原区。经过多年治理，里下河地区已成为淮河下游最大的防洪保护区，区内有独立的引排水体系，湖泊湖荡的调蓄是其中重要的组成部分。

里下河腹部地区湖泊湖荡（以下简称“里下河湖区”）面积695 km2，由约40个零散湖群组成，湖区水质一般为Ⅲ或Ⅳ类，湖区生态系统类型为湿地水网生态系统。湖区开发利用以养殖为主，有六条五级以上航道穿过湖区。近年来，沿湖各地陆续开发了旅游资源。

2006年12月江苏省人民政府批复《江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》，明确里下河湖区的主管机关为省水行政主管部门；2008年，省水利厅授权江苏省泰州引江河管理处协助省水利厅做好里下河腹部地区湖泊湖荡的保护、开发、利用和管理工作。

二、里下河湖区管理措施探索

1.加强湖泊管理体制研究

2010年8月13日，经江苏省政府同意，建立了由省水利厅、环保厅、海洋与渔业局、林业局，涉湖四市八县（市、区）水利、国土、环保、林业、渔业等部门和江苏省泰州引江河管理处组成的里下河腹部地区湖泊湖荡管理与保护联席会议（以下简称“联席会议”）制度。联席会议办公室设在江苏省泰州引江河管理处，负责联席会议的日常工作。

（1）研究管理体制，明确具体职责

一是管理处按照联席会议职责，成立了湖泊管理科，专职负责里下河湖区监管工作。结合实际情况，研究确定了具体工作职责。向涉湖市县（市、区）水利部门进行推广，各地陆续正式挂牌成立湖泊管理机构，明确工作职责、人员编制和经费渠道等。

二是搭建监管工作平台。管理处利用日常巡查、工作调研、勘界设桩、水事案件查处等机会，建立了与涉湖市县（市、区）良好的互动平台，做到信息畅通、联系便捷，工作上相互支持，密切配合，为湖泊管理和执法奠定了良好基础。

三是不断充实联席会议成员单位。2014年，管理处结合省管湖泊管理与保护联席会议办公室要求，针对涉湖、穿湖公路建设日益增多等情况，增补了省、市、县三级交通管理部门为成员单位。

（2）创新工作思路，发挥平台作用

一是推进里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划的实施。先后多次组织召开湖区联席会议全体成员单位会议，围绕湖泊保护规划要求和如何做好湖泊管理工作、改善水环境凝聚共识、建言献策，逐步形成齐抓共管、综合治理的良好局面。

二是根据里下河湖泊管理与保护实际，研究提出里下河湖泊管理与保护政策措施的规范及标准。2012年对重点湖泊射阳湖进行研究，取得射阳湖退圩（围）还湖规划研究成果，目前该成果已经转化成《射阳湖退圩（围）还湖专项规划指导意见》，通过联席会议审查，正在贯彻执行。

三是协调处理里下河湖泊管理与保护工作中的重大违章问题，包括盐都区大纵湖退圩（围）还湖规划实施偏离，兴化洋汊荡、沙沟南荡内非法占用湖区建设光伏电站，351省道、231省道兴化合陈至临城公路违章改扩建工程，宝应广洋湖、兰亭荡内光伏电站未批先建等。

四是协调解决跨地区重要问题。盐都区某单位自行在大纵湖湖中与兴化市交界处违章设置水泥桩2 200根、筑土埂5 km，群众反映强烈，影响很大。管理处组织召开了联席会议专题会议，确定由盐都区水务局组织实施了清障，创造了良好的依法管湖环境，保障了区域防洪安全，维护了社会和谐稳定。

2.加强湖泊管理手段研究

（1）利用先进技术勘界定桩

里下河湖区湖泊湖荡众多，涉及56个乡镇，权属复杂，边界不清。2009年，管理处根据省水利厅部署，负责组织实施湖区勘界设桩，通过详细调研编制了技术方案，利用JSCORS系统平台，采用GPSRTK先进技术对保护界桩进行了精确定位和埋设，共埋设界桩1 608根，一次性通过验收，为加强湖区管理奠定了基础。

（2）展开不同形式巡查工作

管理处根据湖泊巡查要求，针对不同湖泊（滞涝圩）、不同区域研究确定巡查方式方法，制定巡查方案，切实开展好湖泊巡查工作，主要有日常巡查、联合巡查、定期检查、专项督查等，有时还采取突击抽查方式。每年都组织专项执法巡查，对发现的问题及时采取应对措施。近年，管理处与各地开展联合巡查工作，每年平均出动50多车次、200多人次，行程10 000 km以上。

（3）开展卫星遥感监测

从2010年开始，管理处委托江苏省水利科学研究院对里下河地区湖泊湖荡保护范围内水域与滩地占用情况开展年度遥感监测分析，将当年度高分辨率彩色合成卫星遥感影像与上一年度遥感影像航片进行对比分析，根据分析报告内容进行核查，通过核查来发现违章，为湖泊的管理和保护提供技术支撑。

（4）对重点湖泊运用无人机监测

2013年7月，管理处首次委托省水利科学研究院利用无人飞机飞行22架次，历时7天，对面积约37 km2的大纵湖进行了监测，对比分析2013年以来的大纵湖变化，编制了监测分析报告，全面摸清了大纵湖开发利用现状，积累了专业数据。

（5）强化重要湖泊水质和水生态监测

大纵湖和射阳湖是里下河湖区两个最大的湖泊，也是重要的水源地。从2008年开始，管理处委托省水文局开展了以大纵湖为代表的里下河湖区水质监测。水质类别评价项目包括pH值、溶解氧、氨氮、总磷、总氮等18项，营养化状态评价项目包括高锰酸盐指数、总磷、总氮、透明度、叶绿素a等5项。2015年，又委托省水利科学研究院开展了大纵湖和射阳湖水生生物调查与监测，着重进行主要理化因子监测和主要水生生物监测。

3.研发湖泊管理信息化系统

为加强湖区管理，管理处从2010年起针对里下河湖区特殊情况着手调研建设，研发了里下河湖泊管理与保护信息系统。系统收集了最新的里下河腹部地区圩区、泵站、水闸和滚水坝等水利要素以及其他相关地理信息要素，利用高分辨率遥感影像制成为背景图层，形成了GPS巡查管理、基础地理信息管理、水政执法管理等7个子系统，基本涵盖了里下河湖区管理内容，实现了湖区水利要素的空间信息化管理，构建了湖泊湖荡管理与保护信息服务平台。该项目荣获2013年度江苏省水利科技进步奖。

三、湖区管理与保护成效

1.规范了湖区发展秩序

管理处根据巡查和监测发现的违章类别和查处难易程度，采取宣传教育、督查、执法巡查、牵头查处、联合执法和“百湖执法大检查”专项活动等多种形式协调处理。几年来，先后会同市、县水利部门查处了阜宁县罗桥镇郭舍圩内旧房翻建、东沟镇裴刘圩内存放废弃物以及宝应县射阳湖镇钱沟村等非法加圩事件，累计与涉湖市县 （区）组织联合执法近20次，现场督查违章案件40多起，有效制止了违章加圩、圈圩的圩子面积达10 000多亩（1亩=1/15 hm2，下同）。同时加强对涉湖市县（市、区）的执法工作督查和业务指导，各地水利部门年均出动巡查人员1 600多人次、执法车辆400多次，有效查处各类较大违章案件50余起，制止围网养殖260多处，取缔鱼罾鱼簖600多个。

2.促进了退圩（围）还湖有序实施

管理处将推进退圩（围）还湖放在湖泊管理工作任务的首位，广泛宣传，加强协调，全力推动。在多方共同努力下，2011年省政府批复了盐城市盐都区大纵湖退圩 (圩)还湖专项规划。2012年，管理处组织开展了射阳湖退圩（围）还湖专项规划研究，为射阳湖周边的阜宁、建湖、宝应、淮安等地推进退圩还湖提供指导。2015年7月，《里下河（兴化市境）湖泊湖荡退圩还湖专项规划》获省政府批复，该规划涵盖兴化境内20个零散湖泊，面积204.49 km2，规划实施后可恢复调蓄水面153.32 km2，恢复有效防洪库容约2.8亿m3。

目前，盐都区大纵湖退圩（围）还湖工程正加紧实施；兴化市大纵湖内有碍行洪的围网、围堤、建筑物等已全部拆除；建湖县2014年对九龙口核心区进行疏浚15万m3，清除围网养殖2 000亩和家禽养殖10户，九龙口荡滩经过治理，被省政府评为“江苏省湿地公园”；2015年兴化市政府已全面启动得胜湖（25 361亩）、平旺湖（约7 000亩）的退渔还湖与综合开发工作，将投入8亿元人民币进行湖区生态修复，未来可见到3.2万亩的湖泊大水面；姜堰区对喜鹊湖北湖实施了退渔还湖，增加了蓄洪量，改善了水质和水环境。

3.生态湖泊面积不断扩大

通过加强湖泊管理，里下河湖区围垦得到控制，水域面积停止减少。逐步推进的退圩还湖、退渔还湖、洪道疏浚等工程，渐渐恢复了天然湖泊水域面积，增加了库容，湖泊防洪能力有效提高，抗旱能力显著增强。

大纵湖规划实施后，可保障大纵湖的行、蓄洪能力与水源水质的稳定达标；逐步修复和提升湖荡生态服务功能、建立优化的湖泊资源保护和开发模式，使大纵湖成为集行洪、蓄洪、水源供应、生态养殖与休闲娱乐为一体的健康湖泊。

兴化全境退圩还湖规划实施后，可满足区域防洪需要，区域农业灌溉、抗旱需要，改善湖泊水质、水生态需要，以及沿湖地区经济社会可持续发展需要。

如今里下河已形成初具规模的生态湖区，涌现了姜堰溱湖风景区（国家5A级）、溱湖国家湿地公园、盐都大纵湖旅游度假区、建湖九龙口自然风景区、兴化乌巾荡风景区、李中水上森林公园等知名景点，高邮提出了退圩还荡、掘荡成湖的湖泊管理思路，走上景观生态的创新发展之路，唐墩荡清水潭风景区规划已经编制完成。随着退渔（圩）还湖的不断推进，一个全新的里下河生态湖泊湖荡体系正在形成。

四、湖区管理与保护中的难点问题

1.湖区的权责不清

《里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》规定的里下河湖泊保护范围所有权、使用权、管理责任主体不统一。湖区及周边涉及行政区域多，行业复杂，由于对湖泊保护的认识不一，保护与利用矛盾突出，且缺乏细化的规划规范，各类侵害湖泊行为时有发生。

2.历史原因导致管理难度大

里下河湖区滞涝圩内历史上已兴建大量的村庄、学校甚至政府机构，当兴建道路、翻修危房、埋设管线时，就与湖泊管理与保护的要求不相符，矛盾难以解决。同时，部分地方政府片面追求经济发展，对湖泊资源滥用开发，圈圩养殖和围网养殖现象普遍存在。近年来利用湖泊湖荡招商引进光伏产业的势头更是十分迅猛，建湖、高邮、兴化、宝应等地都由政府主导在湖区兴建了光伏电站，占用了较大水面面积。

3.湖区主要功能未完全恢复

2006年《江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》出台时自由水面面积只剩58.1 km2，库容已不足1亿m3，规划规定的216 km2自由水面未有效恢复，三批滞涝圩启用困难，以致2003、2006、2007年汛期洪水泛滥造成洪涝灾害，损失严重。此外，湖区泓道封堵、淤浅，水生植物泛滥，加之部分泓道设置有漂浮物拦截设施，水流不畅。湖泊湖荡内大量围网养殖，造成污染加剧，生态系统恶化，水体富营养化问题严重。

五、思考与建议

1.湖区确权工作势在必行

河湖确权划界是依法保护水生态环境和水资源的重要措施，是加强河湖管理的基础。2008年里下河湖区的划界设桩，仅仅是明确了湖泊的保护范围，湖泊的权属未明确，地方国土部门、乡镇村组认为湖区内大量圩区属基本农田范围，不需经过水利部门同意就可以利用，导致侵占湖泊违章建设、生产经营、种植养殖等现象时有发生，严重破坏了湖区管理秩序，水事矛盾纠纷频发。水利部于2014年8月22日发文要求，必须从深化水利改革、加强依法管理、推进水生态文明建设、保障水利事业可持续发展的战略高度来认识划界确权工作的重要性和紧迫性，处理“耕地”与“湖泊保护范围”两者的矛盾，开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作。2015年5月6日，江苏省水利厅与国土资源厅、财政厅联合发文，落实水利部部署，稳步推进江苏境内河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划界确权工作，里下河湖区权属问题有望得到根本解决。

2.湖泊管理体制需进一步创新

联席会议制度是一种松散的协商机构模式和非体制形式的制度安排，是没有隶属关系但有工作联系的相关机构，只能应用于湖泊管理与保护问题不严重、现有工作缺乏有效协调沟通的情况。随着湖泊管理与保护工作的深入开展，需要强有力的专门性机构管理模式，如成立湖泊管理委员会或湖泊管理局来行使湖泊资源的评价、监测、规划、管理、实施和监管职能，现行湖泊管理体制亟待创新。

3.建立湖泊管理责任追究机制

为了更有效地加强湖泊管护，迫切需要对各级政府建立湖泊管理和保护目标责任制，以行政制约为机制，通过责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，从而为湖泊管理提供强有力的支撑。同时，要建立有效的湖泊管理责任追究与问责机制，对违规决策占用湖泊资源的责任人进行追究，对湖泊监管中的推诿、扯皮、拖延和不作为现象进行问责，从而使湖泊管理与保护得到真正落实。进而可以大力推行跨部门、跨地区综合执法，有效遏制了违规占用行为。

六、结 语

在生态文明建设背景下，河湖管理与保护正得到全社会越来越广泛的重视，里下河湖泊管理工作也进入了新阶段。江苏省泰州引江河管理处自承担里下河湖区的湖泊管理工作任务以来，从湖泊管理体制、管理手段、信息化建设等方面做了认真思考和探索研究，促进了湖泊的保护和利用，取得了初步成效。里下河湖泊管理已形成了一套体系健全、制度完善、手段先进、监管有力和规范现代的湖泊管理模式，形成了依法管理、保护优先、合理利用、人水和谐的湖泊管理理念，为区域湖泊的管理提供了明确的思路和方法，可为其他同类型湖泊的管理工作提供有益参考。 ■

[1]江苏省水利厅.江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划[S].2006.

[2]江苏省水利勘测设计研究院有限公司.盐城市大纵湖退圩（围）还湖专项规划[S].2011.

[3]江苏省水利科学研究院.里下河（兴化市）湖泊湖荡退圩还湖专项规划[S].2015.

[4]沈大军,张春玲,等.湖泊管理研究[M].北京：中国水利水电出版社，2013.

责任编辑 车小磊

表6 望虞河扩大替代推荐方案供水效果水利计算成果

根据调研及望虞河行洪、供水等资料收集，采用实测资料分析，辅以数值模拟的方式，对望虞河进行现状过流能力分析，找出影响过流能力的河段，分析表明淤积影响较小，基本能满足泄洪要求。

经分析通过河道浚深至-4 m，采用0.0 m打桩，望亭立交扩大至600 m2，常熟枢纽节制闸扩建至104 m，泵站规模扩大至300 m3/s，铁路桥束窄段挖潜以及望虞河高水行洪、新沟河及新孟河调度优化等措施，可以达到望虞河扩大后流域防洪和供水的要求。 ■

参考文献：

[1]水利部太湖流域管理局.太湖流域防洪规划[R].2007.

[2]水利部太湖流域管理局.引江济太调水试验[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

[3]熊治平.河流概论[M].北京：中国水利水电出版社，2011.

[4]程文辉，王船海，朱琰.太湖流域模型[M].南京：河海大学出版社，2006.

[5]缪韧.水文学原理[M].北京：中国水利水电出版社，2007.

[6]水利部太湖流域管理局.太湖流域防洪规划设计暴雨及产流计算[R]. 2007.

[7]水利部太湖流域管理局.太湖流域水资源综合规划[R].2011.

[8]张瑞瑾，谢鉴衡，陈文彪.河流动力学[M].武汉：武汉大学出版社，2007. [9]中国河湖大典[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

[10]无锡市人民政府.无锡市城市总体规划（2001—2020年）[R].2009.

责任编辑 轩 玮

Practice of managing Lixiahe lake area and recommendations

Zhang Jiaxue,Xu Jingbo

Brief introductions are made on features of lake and marsh groups in the middle part of Lixiahe in Huaihe River Basin,as well as practice and achievement in the governance of lake and creation of protection mechanism,as well as application of managerial tools and information system.Based on evaluation of challenges and difficulties,it is recommended to take measures of specifying responsibilities and accountability for water administration and innovative management mechanism.

Lixiahe lake area;lake and marsh;regulation and storage;management;protection

P343.3

：B

：1000-1123（2016）06-0021-04

2016-01-18

2016-03-07

张加雪，主任，高级工程师。