宁夏水市场构建总体思路探讨

殷会娟，何宏谋，张文鸽

（黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450003，郑州）

宁夏水市场构建总体思路探讨

殷会娟，何宏谋，张文鸽

（黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450003，郑州）

在黄河流域三级水市场架构基础上，提出了宁夏回族自治区水市场可围绕短期租赁和中长期转让两种模式进行构建。根据两种模式对水市场的运行程序、运作机制等进行了探讨，提出了水市场的组织机构包括市场管理机构、评估机构、出让方、受让方以及政府部门，对不同组织机构在水市场运行过程中所承担的职责和作用进行界定，并对宁夏水市场运行的保障措施进行了分析。

水市场；水权交易；黄河；宁夏

一、问题的提出

自2003年起水利部黄河水利委员会把宁夏回族自治区作为黄河水权转让试点，黄委、宁夏组织有关部门和单位围绕水权转让需要，开展了大量研究，逐步构建了黄河、宁夏水权转让管理体系、技术体系和监测体系，使宁夏水权转让有序推进。目前宁夏水权转让主要集中在引黄灌区，实施的是农业节水水权转让，随着水权转让工作的深入，尽管宁夏水权转让实施过程中积累了大量经验，但同时也存在一些突出问题，制约了宁夏水权转让的进一步发展。

宁夏水权转让中的问题具体表现在以下几方面：

①目前宁夏水权转让实施的是农业节水水权转让，具体来说，工业企业投资灌区干、支斗渠衬砌，节约出来的取水权用于水权转让。但近几年由于国家对宁夏灌区续建配套投资大，资金到位率高，宁夏灌区干渠衬砌率已高达60%，支斗渠衬砌率已高达40%。因此，通过工业企业投资灌区干、支斗渠衬砌节约取水权用水水权转让的潜力已经很小，且转让方式已不再具有可持续性。

②宁夏黄河流域取水许可指标已细化到县，其优点是水权明晰，县级地方政府具有招商引资的明显主导权。但由于各县级行政区资源优势、经济发展等具体情况差异较大，有些县级行政区水权指标空置，有些则项目急需上马却没有水权指标。

③宁夏引黄灌区以青铜峡水利枢纽为界，将其分割为上游的卫宁灌区和下游的青铜峡灌区。截至目前，灌区节水用于水权转让的潜力极不平衡，卫宁灌区基本已无节水潜力，青铜峡灌区尚有较大的节水潜力，但跨地市级行政区问题制约了水权转让的进一步发展。

④2011年中央1号文件提出要大兴农田水利建设，中央和省级财政要大幅度增加专项补助资金，同时要引导农民自愿投工投劳。因此，国家投资灌区节水改造节约出来的取水权能否用于水权转让以及如何引导农民进行田间节水改造，将节约出来的水量用于短期水权转让获取收益，也是值得深思的问题。

为解决宁夏水权转让存在的突出问题，未来水权转让应响应党的十八大号召，向水市场的方向发展，探索出一套适合宁夏水权交易市场的运行机制，同时也为黄河流域乃至全国水市场构建提供探索和借鉴。

二、宁夏水市场构建的框架

根据以往认识，黄河流域水市场的构建可分为三级：第一级水市场为流域级水市场，即省（自治区）与省（自治区）之间的水市场；第二级水市场为省（自治区）级水市场，即省（自治区）内部的水市场；第三级水市场为用户级水市场，即用水户与用水户之间的水市场。结合宁夏特点，宁夏水市场的构建可分为两种模式，即短期租赁模式和中长期转让模式（见图1）。要围绕这两种模式进行市场构建，满足不同交易对象的交易需要。

图1 宁夏水市场的架构

短期租赁模式的市场交易期限一般不超过一年，是农业用水之间在一个作物生育期或灌溉期的交易，主要解决短时间、临时性、应急性、少量用水的需求问题。短期市场的计量、监管难度大，只是作为水权交易市场的补充形式。

中长期水市场是构建宁夏水权交易市场的构成主体，重点解决日益增加的工业用水需求及其他用水需求，中长期转让模式的市场转让期限一般要达到25年以上，是跨行业的水权转让。

三、宁夏水市场的组织体系

水市场的组织机构包括市场管理机构、评估机构、出让方、受让方以及政府部门。在水权交易市场运行过程中，不同的组织机构具有不同的职责和作用，承担着各自的责任、义务和权利。

1.市场管理机构

市场管理机构是为水权交易市场而成立的专职管理部门，在目前水市场还是准市场的阶段，市场管理机构应依托宁夏水利厅节水办组建，对水权交易市场各项具体事务实行日常管理工作。管理人员包括自治区水行政主管部门、灌区管理部门等，用水户协会作为最基层用水户的代表，也应参与到市场管理中。

根据水市场管理需求，管理机构的组织结构应包括前期部、市场部以及管理部（见图2）。前期部负责实施水权交易的前期工作，包括出让方出让水权的受理及受让方的受理，以及对评估机构的管理等；市场部主要负责水权交易的相关事宜，包括交易价格及期限的确定、交易实施中所涉及的相关手续等；管理部主要负责水权交易成功后的市场管理，包括水权交易协议的签订、水权交易费用的管理等。

图2 市场管理机构组织结构

市场管理机构在水市场构建和运作中的作用是保障各个层次水权交易的有序进行，它独立于买卖双方，高于买卖双方。其职责是服务、管理和监督，制定政策；组织相关当事人讨论成立水市场，发起建立水市场；运用各种手段调节水市场供给和水权价格，保障水市场供需平衡，为交易双方提供水权交易、水价、可供水量等信息；监督买卖双方执行水权交易合同。

2.评估机构

评估机构是独立于市场管理机构与市场主体的第三方机构，需要对水权出让方与受让方进行严格的评估，因此评估机构必须是经过相关部门审核、具有一定资质的机构。具备以下资质的单位才能作为评估机构：水文水资源调查评价甲级资质；建设项目水资源论证甲级资质；工程咨询甲级资质。

评估机构的权利和义务：依据国家规程规范对水权出让方出让水量,作出合理客观的评价；依据国家产业政策对水权受让方作出合理客观的评价；对水权交易是否会对相关利益方造成影响作出合理客观的评价；在详细分析、比较的基础上，提出水权交易的参考价格。

3.出让方

（1）出让方需具备的基本条件

理论上,只要用水户具有初始水权，取得地方水行政主管部门或者流域管理机构颁发的取水许可证，并按照有关规定及时足额缴纳水资源费，那么，该用水户就有取水权，就可以出让自己的水权。但是，结合宁夏水资源管理的现状，实际操作过程中，必须满足一定的条件才可以进入市场交易水权：

①用水户（包括市、县）的实际用水量小于批准的取水许可量。

②为确保居民用水安全和生态环境安全，生活用水和生态环境用水不得转让。

③可交易水量的确定应充分考虑水权出让区域的生态环境用水要求，避免对生态环境造成不利影响。

④取得农业用水水权的用户，在通过节水工程将实际取用水量减少到小于批准的取水许可量以内时，才具备出让资格，出让水量要小于实际节水量。

⑤取得工业用水水权的用户，通过改进用水工艺节约的用水量，具备出让资格，出让水量要小于实际节水量。

⑥为保护农民的合法用水利益，任何形式违背农民意愿的水权用途转变均应受到严格禁止。

（2）出让方的权利和义务

水权出让方首先必须拥有明晰的水权，并且在保证粮食安全等前提条件下有可供交易的水权；同时通过水权交易，有权利得到经济上或其他形式的补偿。市场管理机构应在水权交易实施时，具体统计出出让灌域所有的农户数量，根据水权交易价格，将水权交易费用打入农民账户，确实保障出让方权益。

4.受让方

（1）受让方需具备的基本条件

受让方需具备以下条件才有条件进入市场获得交易水量：

①受让方需要符合国家的产业政策，符合省级以上发展改革委员会的核准意见中的用水要求和用水总量控制意见。

②受让方应符合节水减污的政策要求，禁止向高耗水、重污染行业转换水量。

③受让方企业前期工作进展必须得到省级以上国家主管部门的审批。

（2）受让方的权利和义务

水权受让方可通过市场获得其所需要的持续稳定的水资源，承担水权交易所产生的一切费用，并对水权出让方进行一定的经济补偿，同时在条件允许情况下经过双方协商，给予出让方适当的其他形式的补偿与帮助 （如优先使用出让方劳务人员等）。

5.政府部门

政府在水市场中主要起到主导及监督管理的作用，通过政府及其水行政主管部门的组织协调，减少信息不畅带来的交易成本的提高，并减少市场风险、价格垄断和水市场可能带来的负面效应。加强宁夏水权交易市场的监督管理，切实保障水权转让所涉及的第三方的合法权益，保护生态环境，充分发挥市场机制在资源配置中的作用，实行水权有偿转让，引导水资源向低耗水、低污染、高效益、高效率行业转移。水权交易市场构建过程中，要建立规范的管理制度，保障监督的有效实施。

在水市场发展过程中，需要加强政府对水市场的管理，因为市场机制本身不可避免地会存在各种失灵，包括滞后性、盲目性、短期性等，同时必须保证国家对水资源所有权的有效行使。由于水资源的特殊性，水权转让需要通过一定的水利工程来实现，而作为单个的用水户通常难以实现或没有能力完成，因此在交易双方都有需求时，政府可以行使社会管理和公共服务的职能，发挥宏观调控的作用，为水权转让建立准市场。

政府对水市场的监管主要通过水权转让后取水许可证的变更及水权交易协议的备案来实现。

四、宁夏水市场的运行机制

1.水市场运行程序

水权交易从开始实施到最后获得黄河取水权，需要经过多个环节，因此水市场水权交易程序的设定要能监控水权交易的各个过程。根据短期租赁模式及中长期转让模式的特点，设定不同的交易程序。短期租赁模式由于交易时间较短、交易规模较小，因此可简化交易程序。

宁夏水市场中长期转让模式市场运行程序如图3所示，短期租赁模式市场运行程序如图4所示。

图3 宁夏水市场中长期转让模式运行程序

图4 宁夏水市场短期租赁模式运行程序

2.水市场运作机制

（1）工业项目取水指标的获得

①凡未通过市场交易获得取水指标的工业项目，行政许可不予受理。

②公益性项目（国家重大扶贫项目、生态移民项目等）的取水指标不受水权交易的限制。 ③进入市场的受让方工业企业必须是纳入国家“十二五”规划或地方“十二五”规划的工业项目。

（2）市场开市交易时间

交易时间确定为每季度一次，即每年的2月15日、5月15日、8月15日、11月15日。

（3）交易价格的确定

交易价格的定价模式主要有两种，其中一种是竞价，一种是政府定价。竞价模式是通过市场拍卖的形式来实现，由水市场管理机构确定最低交易价格，然后挂牌公开拍卖，价高者得。政府定价模式是由政府水行政主管部门对交易价格进行宏观调控，确定交易价格的上限约束和规范水价，保护用户的合法权益。模式借鉴张掖市灌溉用水户之间水权交易定价方式。《张掖市农业用水交易指导意见》规定农业用水交易价格不超过基本水价的3倍，工业用水交易价格不超过基本水价的10倍，对未实现交易的节余水量由水管单位按照基本水价的120%收购。

（4）市场交易费用的管理

市场交易费用由市场管理机构统一管理，水权交易协议签订后，受让方将交易费用打入专用账户，由市场管理机构根据费用构成对出让方、评估机构、相关利益方等进行分配。

五、宁夏水市场运行的保障措施

水市场运行保障措施包括法律法规、管理制度以及监测体系构建等。

水市场法律法规体系的建设应在政府指导下，由水行政主管部门牵头，组织有关部门制定。水市场法律法规的制定应遵循国家、流域已有法律法规，并与宁夏现有的相关法规相衔接，作为宁夏水市场的管理依据和交易规则。

管理制度体系的建设主要包括对水市场管理机构的设立与管理，以及水市场管理机构对水市场参与者的管理，对水市场交易的管理等。

水权监测是实践水权理论和建立水权交易制度不可缺少和不可逾越的基础性工作。初始水权明晰需要通过水权监测计量来实现，水权流转需要通过水量这种物质载体而得以实现，出让方是否依照合同保质保量地出让水量，受让方是否按照合同获取水量，也需要通过水权的监测计量体系对水权交易的执行状况进行监测和计量。水权交易实施后是否对潜在第三方造成影响、影响程度如何，也需要通过监测体系提供基础数据，从而保证水市场的可持续性发展。 ■

[1]殷会娟，何宏谋，张文鸽.黄河水市场的构建研究[J].人民黄河，2011（6）.

[2]水利部黄河水利委员会.黄河水权转换制度构建及实践[M].郑州：黄河水利出版社，2008.

[3]张文鸽，何宏谋，殷会娟.黄河可转让水权实施范围探讨 [J].中国水利，2011（21）.

[4]李国英.黄河水权转换的探讨与实践[J].中国水利，2007（19）.

责任编辑 张金慧

General ideas for establishment of water market in Ningxia

Yin Huijuan,He Hongmou,Zhang Wenge

In line with the framework of three-level water market established in the Yellow River Basin,two kinds of models of short-term lease and medium and long-term transfer are employed in Ningxia Hui Autonomous Region.According to in-depth analysis of the operational procedure and mechanism of water market, functions and responsibilities of managerial authorities,evaluators,transferors and transferees and governmental agencies are defined.Safeguarding measures are proposed so as to ensure sound operation of water market.

water market;water right trading;Yellow River;Ningxia

TV213.4+D923.2

：A

：1000-1123（2016）06-0010-03

2016-01-28

殷会娟，高级工程师。

国家自然科学基金项目（51309108），黄河水利科学研究院基本科研业务费专项项目（HKY-JBYW-2016-14）。