开发性金融支持水利建设新模式研究

李红强，陈 博，唐忠杰，钟玉秀

（1.国家开发银行宁波市分行，315040，宁波；2.水利部发展研究中心，100038，北京）

开发性金融支持水利建设新模式研究

李红强1，陈 博2，唐忠杰1，钟玉秀2

（1.国家开发银行宁波市分行，315040，宁波；2.水利部发展研究中心，100038，北京）

创新开发性金融支持水利模式，对于破解水利建设资金瓶颈、加快推进水利融资市场建设具有重要意义。梳理了近年政府投融资改革进展，甄别了其对开发性金融支持水利建设的影响，提出了政府与社会资本合作、政府购买服务、债券融资等三种新型融资模式，剖析了各种模式的内涵、操作流程、适用范围，并对其优缺点及在水利建设中的作用进行综合评价。最后提出了推广新型开发性金融支持水利模式的政策建议。

开发性金融;水利;政府与社会资本合作;政府购买服务;债券融资

开发性金融作为与商业性、政策性、合作性金融并列的金融形态，依托国家信用服务国家战略，以市场化为基本运作模式，以中长期投融资为主要业务，在国民经济重点领域、薄弱环节和关键时期发挥着重要作用。作为国家基础设施建设的优先领域，水利建设项目投资规模大、公益性强、回收周期长、收益较差，具有很强的“开发性”特征，是开发性金融支持的重点领域。目前，我国水利市场化发展和水务一体化改革尚未到位，水利融资市场培育不充分，迫切需要开发性金融来提供市场建设、制度建设和信用建设。截至2015年3月，以国家开发银行为代表的开发性金融机构累计发放水利贷款5 393亿元，贷款余额3 327亿元，占全国金融机构水利贷款的50%以上，成为水利建设融资的主力银行。

自党的十八届三中全会以来，我国投融资体制改革明显提速。2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发﹝2014﹞43号）的出台和预算法的修订实施，对现有政府投融资体制产生了重大调整。融资平台贷款这一传统开发性金融支持模式已宣告终结，政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、债券融资等新型模式尚未成熟，且面临不少推广障碍。现有研究成果主要聚焦于投融资体制改革前的开发性金融支持水利模式、单一融资模式分析、水利投融资改革研究，缺乏对投融资体制改革后关于开发性金融支持水利建设的新型模式研究。为此，本文在考察政府投融资体制改革的基础上，分析了其对开发性金融支持水利建设的影响，提出了PPP、政府购买服务、债券融资这三种新型融资模式，对各种模式的特征、结构、使用领域进行分析评价，提出具体推广建议。

一、政府投融资改革进展及对开发性金融支持水利建设的影响

1.政府投融资体制改革进展

为有效控制和化解地方政府债务、遏制融资平台过度负债、扩大社会资本进入公共产品领域，近两年我国对政府投融资体制进行了重大改革，出台了一系列政策文件（见表1）。本轮改革对原有以融资平台贷款为主的投融资模式进行调整，构建以政府债券、政府和社会资本合作、政府购买服务为主的新型政府投融资模式。

一是剥离地方融资平台的政府融资功能。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，剥离融资平台政府融资功能，融资平台公司不得新增债务。随后，财政部发文对融资平台政府性存量债务进行甄别清理，国务院办公厅批转财政部、人民银行、银监会文件对地方政府融资平台在建项目后续融资进行安排。

二是赋予地方政府依法适度举债权限。2014年新修订的预算法明确，经过预算批准的省（自治区、直辖市）预算中必须的建设投资资金可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。2015年全国人大审查批准地方政府债券额度为6 000亿元，其中1 000亿元为专项债券，5 000亿元为一般债券。随后，财政部出台了一般债券、专项债券的发行管理办法。

三是推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2014年财政部、发改委先后出台文件，对PPP模式的操作原则、项目适用范围、实施流程、财政补贴等予以明确。发改委、财政部、住建部等六部门联合发布了《基础设施和公共事业特许经营管理办法》。

四是推广政府购买服务融资模式。为进一步激发市场活力，推动政府职能转变，国务院明确要求在公共服务领域加大推广政府向社会购买服务力度。随着《中华人民共和国采购法实施条例》的正式实施和政府采购服务目录的不断完善，政府向社会购买基础设施和公共产品建设、运营服务的力度不断增大。

五是创新重点领域的投融资模式。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中提出了农业水利、生态环保等领域的投资运营体制改革方向，指出要“探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款”，充分发挥政策性、开发性金融机构作用。

2.政府投融资体制改革对开发性金融支持水利建设的影响

政府投融资体制的重大改革对开发性金融支持水利建设产生了重要影响。

一是传统以融资平台为主的开发性金融支持水利建设模式宣告终结。开发性金融长期采用如BT、委托待建等模式，以水利融资平台为借款主体，支持水利项目建设，水利贷款大部分纳入地方政府债务。以委托代建为例，该模式下融资平台承担了政府融资功能，融资平台债务被纳入政府负债。目前，此类融资模式已不再适用于支持水利建设。

二是推动开发性金融开辟支持水利建设的新型融资模式。水利项目类型诸多，有公益性项目和经营性项目之分，也有大型水利工程和量多面广的小水利项目之别，不同项目对建设和管理运营的需求存在差别。因此，在政府投融资体制改革所确定的新型融资模式基础上，需要根据水利项目的规模、特性、结构，对各类投融资模式进行细化和优化组合。

三是创新开发性金融支持水利建设的金融产品、运行机制。在开发性金融支持模式和水利建设运营管理体制双重调整的驱动下，开发性金融机构需转变业务发展方向、创新金融产品、调整担保结构、改革授信评审体制、优化银政企合作机制等。

表1 政府投融资体制改革主要出台政策

二、开发性金融支持水利项目建设的融资模式创新

结合国内政府投融资体制改革进展和国家开发银行等开发性金融机构业务操作实际，开发性金融可通过PPP模式、政府购买服务模式、债券融资模式支持水利项目建设领域。

1.政府和社会资本合作模式

政府和社会资本合作，是指政府为增强公共产品和服务供给能力，通过特许经营、股份合作、财政补贴等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系，共同完成基础设施、公共事业项目的投资、建设和运营。在该模式下，通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的政府付费、财政补贴获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管。

从2014年9月财政部出台 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以来，我国PPP制度建设大幅度加快。目前，财政部、发改委已先后出台政策，对PPP操作流程、合同文本、财政可承受能力/物有所值评估、项目示范、PPP中心和项目库建设等进行规范。在此基础上，交通、环保、住建等基础设施和公共事业主管部门出台了PPP运用的指导意见。2015年3月，发改委、财政部、水利部联合印发《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号），对在水利建设领域引入社会资本、运用PPP模式进行了安排。

（1）不同水利项目的PPP支持模式

总体来看，PPP模式适用于具有一定收益性的项目，无收益性项目对社会资本不具吸引力。按收益性不同，水利项目可分为经营性项目和准经营性项目（见表2）。

表2 水利项目PPP支持模式

比较典型的经营性项目如水电项目、城市供水项目等，此类项目有明确收费基础，现金流稳定，收益较高，对社会资本吸引力较强，比较适合于政府直接授权社会资本通过BOO、BOT等方式建设运营。对于灌区工程、引调水工程等准公益性水利项目，因其项目收益只能覆盖部分投资，比较适用于政府授予特许经营权附加部分补贴，或政府和社会资本共同投资建设。

从具体操作来看，水利融资平台、社会资本合作或单独成立SPV。水利管理部门与SPV公司签订PPP协议，赋予项目公司特许经营权，并采用政府付费等方式来补偿项目公司收入（见图1）。项目公司向开发性金融机构申请贷款，偿债资金来源为使用者付费和列入财政预算的政府付费及财政补贴。

图1 水利项目PPP模式操作流程

（2）PPP模式推进中的水利收费价格改革

水利项目收费价格是影响社会资本参与的关键因素。目前，水利是我国市场化程度相对较低的领域，水权水市场建设相对滞后，一些水利项目的收费机制尚未建立。对于以水费为主要收入来源的水利工程，由于目前水价定价标准较低，再加上征收环节的困难，使部分项目处于低利润甚至亏损的状态。因此，要加快改革水利工程水价形成机制，建立符合市场导向、反映供求状况和资源稀缺状况的水价形成机制，水价水平要能覆盖建设运营水平并能产生合理收益。同时，创新水费征收方式，为吸引社会资本进入创造条件。

（3）水利融资平台参与PPP建设的路径

水利融资平台作为以往水利投资建设的主体，在此次投融资体制改革中被剥离了政府融资功能。在PPP加快推广的情境下，水利融资平台如何参与PPP建设是开发性金融支持水利建设中需直面的问题。按照国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）的要求，水利融资平台要主动与政府脱钩，进行市场化改制，在明确公告不再承担地方政府举债融资职能的前提下，作为社会资本参与到水利PPP项目建设中。

2.政府购买服务模式

创新公共服务和公共产品提供方式，推动政府向社会力量购买公共服务，是当前政府投融资体制改革的另一重要内容。随着 《政府采购法》《政府采购法实施条例》以及《政府购买服管理办法（暂行）》的实施，政府采购行为进一步规范，采购规模不断扩大，内容不断丰富。目前，基础设施和城乡建设服务已逐步成为政府购买服务的重点领域。国家开发银行等开发性金融机构已在棚户区改造等多个领域运用，有力支撑了地方重大项目建设。

（1）水利项目政府购买服务的使用范围

总体来看，政府购买服务比较适用于无收益性水利项目，包括水利工程建设、运行管理、维修养护、水利技术服务等均可采用政府购买服务模式。在水利市场化改革不完善、公益性项目建设任务重的地区，政府购买服务尤为适用。

在政府购买服务模式下，开发性金融对借款主体的要求远比PPP模式下宽松。在PPP模式中，需引入社会资本，且社会资本所占比重要超过50%。而在政府购买服务模式中，未对社会资本比例明确要求，水利投融资平台在按照国办发 〔2015〕42号文要求完成公告后，可以单独承接政府购买需求，与水利管理部门签订政府购买服务协议，提供水利项目建设公共服务。

（2）水利项目政府购买服务的操作流程

在该模式中，需先将水利纳入政府购买服务目录，政府授权水利管理部门购买相应服务（见图2）。随后，水利管理部门作为购买主体，按照《政府购买服务管理办法（暂行）》等相关要求，确定相应的水利投资建设公司作为实施主体。购买主体与实施主体签订水利项目的政府购买服务协议。随后，作为实施主体的水利投资建设公司向开发性金融机构融资，并将政府购买服务协议项下形成的全部权益和收益向开发性金融机构提供担保。在该模式下，地方政府将采购资金纳入财政预算管理，并按期支付采购资金用于偿还贷款。

3.债券融资模式

本轮政府投融资体制改革对于地方政府融资采取“堵偏门、开正道”的方式，在剥离融资平台的政府融资功能同时，赋予地方政府适当举债权限，允许其通过发行地方政府债券融资。2015年全国人大批准了5 000亿元一般债券和1 000亿元专项债券的发行额度，其中宁波市一般债券25亿元，专项债券2亿元。同时，国务院常务会议决定适当扩大全国社会保障基金投资范围，将地方政府债券纳入其中，并将企业债和地方政府债券投资比例从10%提高到20%，打开了地方债的投资空间。

在具体操作中，地方政府按照国务院批准的地方政府债务限额，在经过地方人大常委会批准后，发行一般债券和专项债券（见图3）。开发性金融机构可参与地方政府债券的承销，并在发行后进行投资。地方政府在债券发行成功后，将募集资金用于水利项目建设，开发性金融机构可发挥债贷统筹优势，调整水利项目贷款结构，合理把控地方政府的总体负债空间。

图3 水利项目债券融资模式操作流程

4.综合分析

从对上述三种开发性金融支持水利建设模式的综合分析来看，各种模式具有较为明显的区别。表3对三种支持模式进行了比较分析。PPP模式适用于具有收益性的项目，但由于操作环节繁多，落实社会资本难度大，且与水利市场化和水价改革进程密切相关，近期适用于一些收益性较好、价格调整到位的项目，但大规模推广运用具有一定难度。政府购买服务模式操作简单，适用于无收益性项目，操作中的核心是将水利纳入政府购买服务目录，以及将购买资金列入财政资金，是近期可大规模推广支持的模式。债券融资由于地方政府债务限额限制，融资空间小。以宁波为例，2015年一般和专项债券新增发行额仅为27亿元，其用于水利项目的规模更小，难以支撑大规模水利建设。再者，受地方政府发债时机影响，水利项目债券发行募集资金到位时间不够灵活。

总体来看，近期水利融资以政府购买服务为主导模式，PPP模式适用于部分收益性较高的项目，债券融资作为补充。但随着水权水市场的加快建设和水价体制改革的深入，以及PPP模式的进一步成熟和简化，预计PPP模式在水利项目中的运用会进一步增多，与政府购买服务共同成为开发性金融支持水利建设的主流模式。

表3 三种融资模式比较分析

四、推广新型开发性金融支持水利模式的政策建议

1.主动参与PPP项目规划、政府采购规划等编制

目前地方政府对PPP、政府购买服务等新型融资模式尚未完全掌握。开发性金融机构应利用专业优势，推动地方政府做好中长期财力测算、债务空间平衡，主动参与PPP项目规划和政府采购规划等编制，完成PPP政策、法规和项目风险分担机制等顶层设计，编制和完善采购目录。通过建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等综合金融服务，参与PPP项目策划、融资、建设和运营。同时要健全工作机制，建立包括银行、政府、企业的多方对接机制，主动推动金融机构之间的同业合作等。

2.助力打造合格的融资主体

搭建合格的融资主体是推广运用新型融资模式的关键。尤其是对于PPP模式，当前地方政府推出的PPP项目多，但真正具有意愿的社会资本少，要积极引导大型央企、国企、省属企业和实力较强的民营企业等社会资本参与PPP项目。同时，要引入多元化社会资本，推进融资平台的市场化转型。支持地方政府通过注资引资、特许经营等方式，推动融资平台转型成为PPP、政府购买服务等项目的实施主体和城市发展专业运营商。

3.完善开发性金融支持水利项目建设的业务体系

当前，以国家开发银行为代表的中国开发性金融机构已形成投贷债租证等综合金融服务体系。在新型支持模式下，开发性金融要完善对水利支持的业务体系。发挥综合金融协调人优势，引导商业银行、保险债券、信托等资金进入水利建设领域。基于投资业务优势，参与设立PPP投资基金，引导社会资金投向水利PPP项目。发挥债券承销优势，推动融资主体发行项目收益债券。通过直接租赁、售后回租等方式，减少地方政府对PPP、政府购买服务的直接资本投入。运用资产证券化等工具，发展对PPP特许经营权的证券化业务。此外，开发性金融机构应构建基于新型融资模式的授信评审体系和风控制度，做好风险防范。 ■

[1]国家开发银行评审三局.发挥开发性金融作用推进重大水利工程建设[J].中国水利，2015（10）.

[2]陈辞.开发性金融视角下云南农业水利设施融资模式研究[J].中共云南省委党校学报，2013，14（2）.

[3]马毅鹏.对水利投融资平台发行企业债券的思考[J].水利发展研究，2015（3）.

[4]钟云，薛松，严华东.PPP模式下水利工程项目物有所值决策评价[J].水利经济，2015（5）.

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责任编辑 轩 玮

Studies on new model of development-oriented finance for water project construction

Li Hongqiang,Chen Bo,Tang Zhongjie,Zhong Yuxiu

Creation of development-oriented finance for water project construction is of great significance to break the bottleneck of fund shortage and introduce private investment.Based on review ofprogressof government financial system reform in recent years,its impacts on development-oriented finance during the construction of water project are analyzed.Three new types of financing models including cooperation of government and private investment,government procurement and issue of bonds are proposed.Comprehensive evaluation on its advantages and disadvantages are conducted based on examination of inherent,operational procedure and applicable scope.Finally policy measures for popularizing the model are recommended.

development-oriented finance;water resources;government and private investment cooperation; government procurement;issue of bonds

F830.592+TV

：B

：1000-1123（2016）06-0005-05

2016-01-22

李红强，经济师，博士。