英国金融监管改革的历史演变及启示

■戴红霞

英国金融监管改革的历史演变及启示

■戴红霞

2007年美国次贷危机爆发后，英国金融业也不能幸免地遭受到重创。面对危机中所暴露出的监管不足和缺陷，英国政府总结教训，对现有金融监管体系又一次进行根本性的变革。审视英国金融监管十几年来的改革之路，经历了从分业监管模式到统一监管模式，从剥离央行监管权到加强央行监管权两次重大变革，对我国金融监管改革及发展有着一定的启示意义。

金融监管；英国改革；启示

戴红霞（1981-），陕西人，硕士研究生，会计师，中国人民银行咸阳市中心支行。（陕西咸阳712000）

从以“原则导向和风险为本”理念引导的金融服务局（FSA）统一监管模式到建立了以强化中央银行职责、行为监管独立为标志的中央银行掌握监管权的监管体制，英国整个金融改革的成功与失败、发展与创新的过程，值得我们学习和借鉴，提示我们在金融监管改革与创新中，防范系统性风险，消除宏观监管与微观监管的漏洞，提高维护金融稳定的能力是必须要审慎考虑的。

一、英国金融监管模式的两次重大变革

（一）1997～2007年，以“原则导向和风险为本”理念引导的金融服务局（FSA）统一监管模式

早期的英国没有正式授权的法定金融监管体制，而是依赖英格兰银行的“道德劝诫”和承兑公司委员会、伦敦贴现市场协会等自律组织实行自律监管。面对金融全球化和愈演愈烈的金融混业发展趋势，英国金融监管历史上开始第一次根本性的改革，即成立新的全能金融监管机构——金融服务局（FSA）。FSA是一个独立的非政府机构，是根据英国《公司法》注册为一个有担保的有限公司。《2000年金融服务和市场法》将英格兰银行、证券和期货监管局、投资管理监督组织、私人投资监管局等机构所承担的金融监管职责全部移交给FSA，随后，抵押贷款业务和保险业务的监管也一并转移给FSA。作为英国唯一的金融监管机构，FSA采用的是一种全新的、与原先监管机构根本不同的监管方法——“原则导向、风险为本”的监管方法。这种以FSA为核心的统一监管措施给全球的金融监管理念带来了深远的影响。但是，这种监管模式由于风险评估技术不全面，风险监管缺乏前瞻性，侧重于单个机构的微观监管，而忽略了宏观审慎层面的系统性风险管理，导致金融监管存在一定缺陷和漏洞。

（二）2008～2012年，后危机时代由中央银行——英格兰银行掌握核心监管权的金融监管模式

2007年美国次贷危机爆发后，英国的北岩银行、苏格兰哈里法克斯银行等大型银行也受到危机影响，引起了英国政府对当前金融监管机制的反思与改革。由于之前FSA负责统一金融监管的模式，在宏观审慎管理、微观审慎监管，以及消费者保护和现场监管等方面存在着诸多缺陷和不足，2008年，英国议会颁布银行法特别条款，专门授权金融监管部门采取相关措施以应对这些受危机影响的银行。2009年，英国议会通过了《银行法》，并公布了应对全球银行危机的监管措施专题报告和《改革金融市场》白皮书。2010年，英国颁布了《金融服务法》。同年5月11日，英国领袖卡梅伦接任首相职务后，公布了金融监管改革方案的意见稿，开始了该国金融监管体制的第二次根本性变革。此次英国金融监管改革方案主要内容是对FSA现有监管职能进行分解，将其监管职能转交给英国中央银行即英格兰银行，由英格兰银行成立金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA），前者主要承担维持金融系统的稳定性职责并掌握宏观政策工具，后者主要负责金融公司的稳定性，并新增加消费者保护和市场管理局（CPMA），负责维持金融服务市场的信心。此次金融监管改革内容主要特点有：

一是金融监管注重宏观层面的监管与金融风险的防范。2009年，《银行法》规定了英格兰银行为国家的中央银行，承担金融稳定职责，解决金融风险问题。为落实英格兰银行的金融稳定监管权，在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会（FSC），由英格兰银行行长兼任委员会主席，专门负责防范金融系统风险。《银行法》授权英格兰银行全面行使银行支付系统的监控职权，负责银行的支付系统监管机制、特别流动性支持、金融运行干预、金融稳定风险调查分析和金融稳定监管协调等制度的建立健全。为防止金融风险的扩散及加强对危机的处理，《银行法》还建立了金融风险特别解决机制、银行破产机制和破产银行赔偿机制，并进一步强化了金融监管信息共享机制和监管协作机制等程序与内容。

二是更加注重金融系统的整体稳定。2009年，针对金融稳定与系统性风险，英国财政部公布《改革金融市场白皮书》，提出由英格兰银行、英国金融服务局和财政部三方机构共同成立一个金融稳定理事会（CFS），全面负责金融稳定方面的金融风险监控。为进一步控制金融系统性风险，《改革金融市场白皮书》还提出，要扩大英国金融服务局对金融系统性风险的监管职权，加强金融市场的监管和金融风险传播的控制，增强金融市场的约束，提高银行抗风险的能力。同时，进一步进行金融消费者利益保护机制改革，深化与欧洲监管和国际监管的合作。

三是开启了金融业双峰监管的模式。2010年4月，英国出台《金融服务法》，主要是采纳了《改革金融市场白皮书》在金融监管改革方面的一些建议，授予金融服务局（FSA）金融稳定方面的诸多权力。此次改革将原先负责金融监管的金融服务局撤销，一分为二，成立审慎监管局和金融行为监管局，即所谓的“双峰监管模式”。具体内容是增加FSA维护金融稳定的新目标，并规定了相关措施以满足FSA调整的新目标。授予FSA对监管执行人员报酬规则的制定权、中止受管制银行活动的许可权、征收罚款的取消权和免除权，同时，加强FSA纪律处分权，禁止银行卖空。明确消费者赔偿措施，规定了特别解决机制的成本费用。规定FSA有权提出有关金融危机的恢复和解决方案，有权要求银行信息披露，有权收集与金融稳定相关的对金融市场构成潜在威胁的信息，有权处罚未经批准的个人从事控制性金融业务的行为或暂停公司及个人的部分金融业务活动或全部金融业务活动。明确银行间支付系统服务的相关内容，并对2009年《银行法》进行了修正，等等。

四是明确了金融宏观审慎监管。2010年6月16日，英国财政部宣布将对英国金融监管体系进行13年来最重要的改革，主要内容是对英国金融服务局的现有监管职能进行分解，并将该局的监管职能转交给英国中央银行即英格兰银行。具体内容：授权英格兰银行进行宏观审慎监管，在英格兰银行董事会设立“金融政策委员会”（FPC），专门负责监测金融系统，识别系统性风险，采取措施解决金融系统性风险和不平衡性，就其行为向国会和公众披露信息。委员会成员共有11人，由英格兰银行行长担任主席，成员组成有新成立的“消费者保护和市场署”（CPMA）署长1名，英格兰银行高级官员5名，以及由财政大臣提名的4名外部成员和1名财政部非投票代表。同时，对FPC设立了问责机制，要求FPC向英格兰银行理事会、财政部以及英国议会负责。废除FSA，将FSA的监管职能转由新设立的、属于英格兰银行下属的“审慎监管署”（PRA）负责，通过PRA实施微观审慎监管和宏观审慎管理政策，对金融企业施以有效监管，促进金融体系的稳定和审慎经营。宏观审慎监管与微观审慎监管职能集中于英格兰银行，彻底消除职责不清和监管漏洞。成立消费者保护与市场署（CPMA），承担原由公平贸易局（OFT）、金融服务督察局（FOS）等机构承担的部分职责，专门负责金融消费者保护和金融机构商业行为监管，保护消费者和市场参与者的利益，确保金融服务和市场的透明运作，维护金融市场的信心和完整性。其监管范围包括所有金融零售和批发企业，以及金融市场批发中的交易行为。

二、启示

（一）金融监管模式创新与变革的选择最终取决于本国国情。从英国金融监管改革历史来看，无论是哪次改革，都是以英国当时的国情为基础，以应对不断发展的金融全球化趋势、混业趋势和防范金融风险、维护金融稳定为目标所推出的。对于发展中、新兴和转型国家而言，虽然英、美、日等发达国家金融监管模式固然一定的可采性，但这种采纳的确切性质和具体细节仍然要高度依赖于本国的具体情形和具体实际。事实上，并不存在一个固定的、单一的、永恒不变的监管模式，每个国家的情况都应当被看作是独一无二的。无论是采取分业金融监管模式还是统一监管模式，都应当带着多留几分犹豫和深思熟虑，谨慎处理选择借鉴，最佳的决定是充分考虑各国的历史、社会、经济、金融、法律、政治、文化以及教育等因素和条件，并要根据当时的国际金融发展趋势、形势要求才能作出审慎性的决定，全盘照抄只会是一个错误。

（二）金融监管中不可忽略的是消费者权益保护与市场良性竞争。2007年爆发金融危机以后，消费者权益保护日益成为全球范围内监管愈加关注的领域。英国在金融监管体制改革中越来越重视消费者权益保护，通过行使法律赋予的权力为消费者提供适当保护，妥善应对消费者投诉，树立金融消费者对金融市场的信心，通过舆论监督的方式督促金融机构公正对待消费者，改善金融产品和服务，从而促进英国金融体系诚信度及有效市场竞争，以此确保金融体系的稳定。所以，金融监管体制改革内容中必须要重视消费者权益保护，将消费者权益保护作为金融监管必要的目标之一。

（三）专业的调查、法律的健全是金融监管变革前不可或缺的准备因素。英国金融监管变革中，无论哪一次金融变革都是确定一个总的金融监管理念，经过市场的专业调查，以及对金融监管相关法律逐步完善，逐年出台若干法案规范金融市场的过程。通过公开普遍征求意见，并经过公开透明立法决策程序，英国的监管改革方案得到了充分论证，很好地协调了各方利益，保证金融监管体制改革的有效性。同时，英国政府也注重通过媒体进行信息披露，宣传改革主张，引导舆论走向，进而推动金融监管体制改革进程，这种做法对于我国正处于金融监管体制改革酝酿准备阶段期间值得参考和借鉴。

三、有关建议

（一）必须加强宏观审慎监管。有力的宏观审慎监管是防范系统性金融风险、防止经济坍塌的坚实基础和最佳途径。英国早在2007年金融危机爆发前所采取的FSA监管模式，就是过于重视单个金融机构的稳健性，而忽视了金融行业的整体风险。金融系统性风险具有累积效应，单个金融机构的风险汇总可能会放大整个金融系统的风险。因此在关注微观审慎监管的同时，应当明确宏观审慎监管职责目标，加强金融监管机构之间的合作和信息共享，创建一个强劲、公平和透明的宏观审慎监管体系，考虑监管成本、信息集中，能否形成最好的激励机制，使得成本、责任、信息形成合理的分配，这样才能根本性地控制系统性金融风险，有效防止出现监管漏洞和职责不清的现象。

（二）重视中央银行在监管中的关键作用。2007年金融危机爆发，使许多国家对金融体系和宏观经济整体有了深刻认识。英国政府认识到，这次危机给银行造成损害的原因，除了FSA本身监管不力外，将货币政策与金融监管职能分离，也是影响到整体金融体系稳定的重要因素，不利于金融系统性风险管理。由于世界上大多数中央银行一直以来都负责货币政策制定，金融稳定维护以及金融数据统计分析，对金融市场和金融机构整体运作有着深刻了解。加之，中央银行作为最后贷款人，与微观审慎监管和宏观审慎监管都紧密相联，互为补充，所以最适合从事宏观审慎监管和微观审慎监管职能。因此，应当重视中央银行在行使宏观审慎监管和微观审慎监管职能中的关键作用，赋予其在国家金融体系核心监管权，以保障金融体系整体运行安全。

（三）金融消费者保护应设立专门机构。英国FSA金融监管体制的实践证明，将消费者保护与审慎监管集于一体必然导致监管目标冲突。英国金融监管体制二次改革后，将原由FSA负责的金融消费者保护职能由新成立的消费者保护与市场署承担。这种设立专门金融消费者保护机构，将金融监管与金融消费者保护分离的做法，一方面能客观地保障消费者保护机构的中立性、公正性、独立性，另一方面可以提高金融消费保护的公信度和透明度，防止出现监管部门过于容忍金融机构侵害消费者权益的“不公正”行为，使消费者受到不公平待遇和歧视。而且，设立独立的专门机构，无论从程序制度上还是成本效益方面考虑，都是一个最佳途径，能够增强金融消费者保护的实际效果，维护金融市场信心。

［1］余海斌，王慧琴.英国金融监管机制改革的实践与启示［J］.现代金融，2011，（1）：12～13.

［2］莉莎·布鲁姆，杰里·马克姆.银行金融服务业的管制［M］.法律出版社，2006.

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1006-169X（2016）07-0049-03