新履职环境下人民银行内部审计的深化发展

2016-12-29杨淑慧赵城晖吴志坚

金融与经济 2016年12期

■杨淑慧，赵城晖，吴志坚

新履职环境下人民银行内部审计的深化发展

■杨淑慧，赵城晖，吴志坚

十八大以来，面对以《国务院关于加强审计工作的意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》为代表的系列制度的出台，理论及实务界普遍认为人民银行内部审计的发展将趋于严苛。但对于新政策背景下，人民银行内部审计如何回应新环境的期待，破解审计整改难、审计成果运用机制不健全及同级审计监督困难等内部审计所存在的问题。本文从满足公共治理环境、提高同级审计监督效率、建立审计监督体系和树立内审价值增值为审计中心工作等方面进行了初步探讨。

同级审计监督；成果运用；审计整改；价值增值

杨淑慧，赵城晖，吴志坚，中国人民银行南昌中心支行。（江西南昌330008）

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》，对审计工作提出了新要求，将审计地位提升到了新高度，赋予了审计工作新的使命。面对新的履职环境，转变新思路，找准新位置，推动组织机构依法治理、内部控制体系不断健全和完善、高效有序提升绩效，促进内审工作的深化发展，是人民银行内审人员当前面临的重大课题。

一、新环境对内审工作的期待

十八大提出“要健全质询、问责、经济责任审计等制度”,十八届三中全会提出“要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”。审计监督范围扩大和重点突出，对审计工作机制、发现问题、整改落实、审计能力提升和组织领导等提出明确的要求。基层央行内审围绕党委重点关注领域进行审计监督，陆续将中央“八项规定”精神执行情况调查和“执行财经纪律暨纠正四风、落实中央八项规定精神”专项督查纳入审计视野。审计范围由执行中央“八项规定”精神、“三公经费”延伸到水电、房屋出租等内部管理各领域，充分发挥内审的预防、揭示和抵御功能。及时发现管理漏洞，提出加强管理和控制的建议，分析和促进建立完善相关管理制度，调整管理方式，不断凸显其在维护财经纪律、推动党风廉政建设等方面的作用。

内外部审计环境发生深刻变化，其实质是审计监督的全方位“升级”，人民银行内审工作自转型以来，在审计功能定位、目标任务、技术方法等方面有所新探索。但是，面对新环境发生的变化，内审工作在同级监督、成果运用、审计质量等方面尚有很大提升空间。

二、内审工作的现状及存在问题

（一）同级监督压力增大。2015年底中办、国办出台《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，提出公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况应实行审计全覆盖。对省会中心支行而言，在审计资源约束下实现全覆盖，关键是处理好同级监督和授权审计的关系。现行内审管理体制，各级内审部门接受本行行长的直接领导，同时业务上接受上级行内审部门的领导。内审部门与被审计部门在本单位处于平行地位，不能充分体现其独立性。开展同级监督时，内审人员普遍存在怕得罪人的畏难情绪，主观上不想开展同级监督，在审计中难以坚持原则，同级监督压力增大。

（二）确认和咨询功能失调。随着经济的不断变化发展，要求内部审计职能从之前的“监督和评价”转变为“确认和咨询”。确认和咨询活动是内部审计的核心和基础，确认主要是指对被审计对象进行客观评价，以合规型审计为主，偏重对基层央行的业务操作流程、财务及业务真实性的检查，例如预算管理审计、经济责任审计、反洗钱审计等；咨询以管理型审计为主，主要是指对特定业务性质和范围提出合理化的建议，聚焦风险集中区域，助力改善业务流程，促进目标的实现，例如资源整合专项审计及管理队伍专项审计调查等。就目前审计情况而言，审计确认功能发挥远多于咨询功能。

（三）成果运用机制不够健全。内审工作重新定位以来，内审部门从加强内部管理的角度，采取问题通报、风险提示、后续审计等多种方式促进审计成果运用，内部审计在加强管理、防范风险等方面的作用日益彰显。但目前，内审成果运用方式还比较零散，效果不够理想，大量审计成果仍处于沉淀状态，未能真正转化成管理效益，内审成果利用效果还有很大的提升空间。加强内审成果运用，是实现“为组织增加价值和改善组织运营”目标，优化完善内部治理、防范审计风险的重要措施。但成果运用不可能在现场审计全部实现，大多数需要提炼挖掘审计发现、拓宽应用渠道等才能体现。由于缺乏系统性的制度安排，部分领域仍然缺少对审计成果运用的刚性约束。

（四）审计整改工作有待完善。内审工作长期以来实行“检查-报告-归档”的线性流程，对审计整改效果缺乏有效监督,制约了审计效能。一是跟踪问效乏力。如审计整改缺少相关的制度依据和程序规定，没有形成可操作性的监督责任制，缺少必要督促整改手段。二是整改联动机制不健全。由于欠缺系统性的制度安排，目前内审部门、业务主管部门和被审计部门三者之间的信息共享层次较低，责任分工也不清晰。三是缺乏责任追究手段。由于审计权与处理权不匹配，目前以内审意见书、内审结论和处理决定等形式，通知被审计对象限期整改，对于拒不整改或敷衍了事的单位，缺乏责任追究手段，以致少数部门存在屡审屡犯现象。

（五）审计信息化程度有待提升。当前央行各项业务基本实现信息化，业务处理电子化，数据存储海量化，内部控制隐性化，但审计电子化水平不高。一是计算机辅助审计手段应用较少。二是数据分析和运用不够，目前仅局限于查找单个问题，缺乏数据筛选、数据分析、函数计算等分析系统。三是内审业务综合管理系统利用率低，目前只是录入项目资料，“审计资料管理”、“内审事务管理”等信息化功能还需要进一步完善和推广应用。

三、内审工作深化发展初探

面对新常态，要想把内部事业推向更高的水平，在内部审计理论与实践已经发展到一定阶段的今天，必须通过将内部审计工作深入推进，从满足公共治理、加强同级审计监督、实现内审价值增值和细化审计工作程式等方面入手。

（一）应满足公共治理环境的要求。人民银行作为行政机关，其内部审计的重心突出体现在对机关行政的内控流程、风险管控、咨询服务上，通过提供为政府决策有重要参考价值的审计建议来提升行政管理水平。各央行分支机构的内部审计部门，应站在满足公共治理的高度上履好职，从提高审计质量、防控行业风险、提高机关依法行政水平上着手。

（二）加强同级审计监督。基层行党委应充分认识同级监督的重要性，把同级监督作为减少被外部、上级行监督问责的重要措施。持续关注“红线”问题，围绕敏感地带、重要风险，要依据风险评估结果立项选题，不断提升同级监督比例。合理、有序安排领导干部经济责任审计，对重点项目实行周期循环审计，避免出现监督空白和断层。优化项目管理，注重将两种项目在内容和组织方式上相结合，最大限度地利用审计资源，实现一审多用，提高同级审计监督效率。

（三）建立健全内部监督机制。在基层行内部监督过程中，内部审计体系是一项重点内容，同时也是展开控制的有效手段。内部审计监督体系的建立，应当保障审计人员的权威以及独立性，使其具有一定的客观性和职业素养，从而能够有效评价相应的控制活动，特别是要有效评价各业务条线效能发挥等方面。控制风险关键在于制度执行、业务督查和责任追究。建议各部门按周期对相关业务及管理情况进行自查，形成各领域负责人签批的报告，并提交至监督部门。

（四）拓建内审信息化平台。推行国家审计信息化工程建设电子审计体系，在现有“人民银行辅助审计系统”和“内审业务综合管理系统”基础上，积极构建央行内审信息化平台，完善管控内容和技术功能，全面提升审计监督效能。可将“人民银行辅助审计系统”细分，对常规审计项目根据性质进行分类，由简单的辅助审计软件逐步升级至计算机协同模式。逐步完善“内审业务综合管理系统”内容，建立审计对象资料库、审计依据法规库、审计人才资源库、审计经验成果案例库、审计工具方法模板库，实现审计电子化向审计信息化提升。

（五）全面实现内审价值增值。以价值增值作为审计中心内审工作的最高目标，致力于审计工作由事后审计监督逐步向事前审计预警的积极转变，由常规审计向信息化动态审计的积极转变，由日常业务审计向研究性审计的积极转变，让审计研究与审计职能发挥的有效结合，充分发挥信息审计的优势和特点，深度挖掘和提炼审计工作成果，实施“一个项目、两项成果”制度，注重审计成果提炼和转化，促进审计价值的提升。课题化审计项目要体现“两项成果”：一是审计报告；二是审计信息、审计总结案例或课题论文。审计报告着力于真实反应基层行运转的合规性和真实性、制度政策落实的有效性，注重审计报告的建设性和多样化。审计信息、案例或课题致力于积极探究和解决基层行制度层面设计缺陷，深入了解基层行制度落地的困难，提出合理化的管理建议。

（六）建立审计整改机制。从组织、机制、流程、系统、问责方面构建“五位一体”内审整改工作机制，实现“检查-报告-整改-完善-提升”的审计工作闭环，确保审计成果转化为管理成果。在组织管理上明确界定职责分工，建立纵向贯通、横向协同的整改联动体系，明确“一把手”是整改工作第一责任人，党委集中研究整改工作，并将重要问题纳入行内督查督办事项。机制建设上完善整改跟进机制，对授权审计项目，加强信息反馈和共享，内审部门及时将审计结论和整改情况，抄送对口的业务主管部门，由业务主管部门将下级对口部门的整改落实情况，纳入业务考核范围。流程改造上对不同问题设定相应整改方式，明确整改计划制定、整改结果提交等重要时点。系统设置上构建跟进平台，支撑持续监控。问责上加大通报、考核和责任追究，保障整改效果。

（七）细化审计工作程式。探索建立立项决策、方案会商、联合执行、报告反馈、跟踪催办、审计结果通报六项行之有效的工作模式，固化工作流程，形成有效的审计闭环管理系统，保证各项工作的有序推进。

一是立项决策。内部审计部门提出年度审计计划时，结合单位廉洁从业风险防控的重点领域，提出内部审计项目立项建议，经过行务会充分讨论后做出审计立项决策，并下达审计指令。

二是方案会商。在审计项目实施前，内部审计部门要进行审前调查，制订出审计方案初稿，征求分管领导、相关业务主管部门的意见，借鉴兄弟单位经验，少走弯路。

三是联合执行。内部审计工作应覆盖分支机构内部控制管理的各个层面，审计范围横向到边、纵向到底，要求内部审计工作突破部门、专业限制，统一调配审计组人员实施审计项目，组合联动共同实施审计任务。

四是报告反馈。第一，审计报告要与被审计对象进行当面反馈，说明发现问题及处理意见、建议；第二，将审计中发现的问题和隐患、审计报告初稿向主管行领导汇报；第三，形成征求意见稿，征求相关管理部门意见；最后，确定整改方案，反馈到被审计部门具体实施整改。

五是跟踪催办。审计结果发送相关业务部门，在规定的时间内完成审计整改任务，并将完成情况报送内审方可完成工作流程。建立计划、执行、考核、修正的循环管理机制，每年底对各审计项目的组织实施情况及审计意见落实整改情况进行系统性评估。

六是审计结果通报。审计项目结束后，要由分管领导、审计组长通报审计情况。通过不同层次的审计情况通报，让职工了解、配合审计工作，不断扩大内部审计成果的影响力。

[1]张孟.新形势下加强内部审计工作的若干思考，载《审计》，2015，（6）.

[2]李玉，孙晋超.新形势下我国内部审计的转型与发展思考，载《当代会计》，2015，（6）.

[3]王杏梅.新常态下内部审计工作提质增效新策略，载《现代审计与经济》，2016，（1）.

[4]杨世鉴.新常态下内部审计的战略转型与价值提升，载《工业审计与会计》，2016，（2）.

[5]王婷.新形势下政府部门内部审计构建要点，载《经营管理者》，2015，（8）.