地方政府融资平台分类转型与发展研究

2016-12-29钟刚琼

当代经济 2016年32期

关键词：公益性债务融资

李莉，钟刚琼，王剑

（1、武汉东湖学院，湖北武汉 430212 ；2、国家开发银行湖北分行，湖北武汉 430077，3、黄石市财政局，湖北黄石 435000）

地方政府融资平台分类转型与发展研究

李莉1，钟刚琼2，王剑3

（1、武汉东湖学院，湖北武汉 430212 ；2、国家开发银行湖北分行，湖北武汉 430077，3、黄石市财政局，湖北黄石 435000）

地方政府融资平台是地方政府为经济发展以及公共基础设施建设融资需求所采取的创新举措，但是随之而来的地方债务风险，备受国内外关注和非议。本文结合当前经济形势和稳增长的要求，提出融资平台应以改革促发展，加快改革转型和规范发展，在投资拉动上继续发挥作用。分析了地方政府融资平台分类转型的路径，并提出了相关政策建议。

地方政府融资平台；分类转型；发展

一、引言

近年来，我国经济从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级。地方政府融资平台为经济发展和城镇基础设施建设作出了较大贡献，但是也在一定程度上增加了政府债务风险。2014年8月31日全国人大修改通过并于2015年1月1日施行的新《中华人民共和国预算法》，第三十五条规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”、“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”这些规定规范了地方政府投融资体制的管理。2014年10月，国务院在《关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出，“加强政府或有债务监管、剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”“修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制”。在新预算法实现和稳增长的双重背景下，地方政府融资平台的分类转型与发展显得尤为重要和紧迫。

二、地方政府融资平台的产生、作用及存在的问题

1、产生

1994年我国实行分税制改革，在充实中央财政实力的同时，造成地方政府财政收入和支出的不匹配，地方政府对城市基础设施建设的资金需求越来越大，加上城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，迫使地方政府探索新的融资渠道。1994年，金融体制改革，催生三家政策性银行设立，也进一步推动我国基础设施建设领域的投融资改革。1998年，国家开发银行和芜湖市政府在国内首创了开发性金融“芜湖模式”，地方政府融资平台模式应运而生。此后，“芜湖模式”在全国迅速推广，并产生了以上海、天津为代表的一批融资平台公司。2008年金融危机发生后，地方融资平台迎来井喷式发展。截至2010年底，地方政府组建的各类城市投资公司、资产经营公司等地方融资平台1万余家，其中70%以上为县区级平台公司。

2、在我国经济社会发展中的作用

地方政府融资平台是地方政府债务融资主力，是地方政府过去一段时期内最有效预算外融资渠道，扮演着“第二财政”的作用，在推动城镇建设、促进产业发展、繁荣社会事业、缩小城乡差距等方面发挥着十分重要的作用，主要表现在以下几方面。

（1）推动城镇化发展。地方基础设施建设的投资从1995年的4118亿元，扩大到2014年的11.2万亿元，年均增速18%。同时，我国的城镇化率从1995年的29%增长至2014年底的54.77%，年均保持1.3个百分点的增长，预计2020年达到60%。

（2）促进产业发展。开发区、工业园区基础设施的完善，为产业发展提供基础和平台。比如，武汉东湖高新技术开发区的基础设施建设，进一步改善了投资环境和投资吸引力。目前，武汉东湖高新技术开发区已成为国内外知名的“光谷”；重庆地产集团早日西永微电子产业园投入巨额资金，有力促进电子园区基础建设。

（3）繁荣社会事业。自来水、污水、垃圾、医院、中小学、大学及职业技术学校，近年来都得到快速发挥。这些社会公益事业的完善，很大一部分亦是通过融资平台融资。比如湖北省成立省级教育融资平台——湖北省兴华教育投资有限公司，通过该公司融资，有力促进了湖北省属高校的发展，湖北理工学院、湖北民族学院、湖北文理学院等高校在融资支持下，办学能力得到极大地发展。

（4）缩小城乡差距。“要想富、先修路”，这句话正是说明路网建设的重要性，截至2014年底，全国高速公路通车总里程达到了11.145万公里。高速公路的融资主要是通过各省交通厅及交通融资平台，高速公路的建成，为缩小城乡差距提供了巨大支持。

3、目前存在的问题

尽管地方政府融资平台在城市化建设进程中发挥了积极作用，但“借用还”主体不明确、融资担保不实、投资项目盈利能力不足等问题，极大地增加了地方政府债务风险，成为国际社会和机构微词中国经济的热点。

（1）“借用还”主体不明确，偿债风险较大。地方政府融资平台承担的是地方政府融资职能，将资金用于政府指定的投资项目，这些项目一般为公益性较强的道路、工业园区基础设施，项目自身难以产生现金流，而到了还款时，融资平台只能依靠财政补贴或土地增值产生的收益还款。

（2）融资担保不实。地方融资平台旗下资产具有一定公益性，如市政道路、自来水管网、污水管网等，难以变现，难以成为金融机构认可的有效担保物。地方政府的土地资产亦有限，很多的政府融资行为通过出具担保函、将债务纳入人大预算等安慰函，为融资平台提供隐形担保。

（3）投资项目盈利能力不足。地方政府融资平台承接的项目，盈利能力不足，需要地方政府从土地出让收益予以增信支持。在我国经济进入新常态，财政收入增速下滑的背景下，过度依赖土地出让收益的地方政府，债务可能出现敞口，而地方政府债务风险更加凸显。

三、地方政府融资平台分类转型发展的路径分析

1、分类

按照地方融资平台承建项目的特点及其收益回报情况，通常将地方政府融资平台分为三类：一是公益性投融资平台，如城市道路、工业园区、水利基础设施建设等完全公益性的平台；二是能够产生稳定的现金流或收益的公益性、半公益性融资平台。此类平台承接的是建设周期长、投入大，项目收益短期内不足以还本付息，如供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等；三是经营类平台，如商业地产开发、高速公路运营、土地收购储备等平台。

按照融资平台的现金流及偿还能力可分为完全覆盖型、半覆盖型及无覆盖性等三种融资平台。

按照政府级别可划分为省级平台、副省级（省会城市）平台、地市级平台、县区级平台。银监会把地方政府融资平台分为监管类、监测类和一般公司。

2、转型路径分析

（1）对于完全无覆盖、纯承担公益性项目的平台，一是建议裁撤，将其公益性项目整合至其他公司继续实施；二是剥离其融资功能，将其改造为项目实施主体，即将该平台公司改造为政府类公益性项目的实施主体，其实施的项目由政府负责融资，发行市政债券，纳入财政预算管理。

（2）对于半覆盖型准公益性融资平台，一是转为ppp模式下的合作公司。财政部指出，对融资平台存量项目适合采用ppp模式融资的项目，要优先采用ppp模式融资。转型后的实施机构，一方面由项目运行产生收益，另一方面接收政府特许经营、财政补贴、政府购买服务的付费，两方面的收入确保已产生债务的还本付息。二是继续保留这些平台，但剥离融资功能，借助融资平台以往在承接政府准公益性项目的成熟经验，可以作为代表政府的授权方，负责进行相关政府项目的建设、运营，地方政府发行的债权，作为其实施项目的资金来源。

（3）对于完全覆盖型、经营类融资平台，一是可以通过资源整合和重组，直接转型为完全自主经营、自负盈亏、真正市场化运营的一般国有企业，实现持续发展。二是通过混合所有制改革，吸引社会资本入股，改制为普通公司。通过混合所有制改革，完善公司法人治理，政府可以委派人员进入公司，真正实现社会化管理。

（4）对于完全覆盖且已经集团化发展的平台，建议进一步改造升级，打造为经营城市的综合性金融平台。通过整合资源、优化结构、整合创新融资方式、探索资产资本化和资本证券化途径，促进平台转型，成为城市的综合性运营商，从而为城镇化的科学发展提供稳定金融支持。在这方面，重庆城投做了有益的探索，重庆城投公司努力探索创新具有自身特色的投融资管理体制和运行机制，不断提升大型项目投资建设管理水平，已从单一的城建管理公司转型集政府投融资主体、重大项目建设主体和市政资产管理运营于一体的大型投资集团。