政府在国资国企改革重组中的角色定位

黄费连，王文华

（1、陕西省委党校，陕西 西安 710001；2、陕西正衡管理咨询有限责任公司，陕西 西安 710001）

政府在国资国企改革重组中的角色定位

黄费连1，王文华2

（1、陕西省委党校，陕西 西安 710001；2、陕西正衡管理咨询有限责任公司，陕西 西安 710001）

国资国企改革重组本质上是企业行为，而不是政府行为。政府直接参与和干预国资国企改革重组必然导致市场行为扭曲和经济的无效率。在国资国企改革重组中，政府应发挥维持秩序、创造条件、政策扶持等作用。

政府；国资国企；改革重组；角色

加快推进国资国企改革重组，培育一批具有自主创新能力、核心竞争力的大型国有控股投资和运营公司，不断增强国有经济综合竞争力、提高国有资本运营效率、激发国有企业发展活力。正确认识政府在国资国企改革中的角色定位，发挥其维持秩序、创造条件、政策扶持等作用，是顺利推进改革重组的前提条件。

一、国资国企改革重组本质上是企业的自主行为

从一定意义上来说，国资国企改革重组是国有企业出于自身发展需要，着眼于提高资本运作效率、提升市场竞争力而自发自愿实施的一种经营战略的自主行为。一般来说，具有较高市场占有率和较强市场竞争力的国有企业，会考虑从资本市场上发行股票、债券或股权融资，通过实施并购重组或资产置换，实现企业规模的扩张或资产存量的扩张。从资本形态来看，国资国企改革重组是一种同资本市场融资、国有企业规模化经营、资本化运营相联系的纯经济行为。从这个角度看，国资国企改革重组纯粹是国有企业自主自发的经济行为，而不是政府的行政行为。只有国有企业自身有这方面的客观需要，即并购重组都是出于双方自觉、自发的意愿，同时又具备并购重组运作的现实可行性，国资国企改革重组才会顺利推进。许多国有企业正是通过产权转让、资产整合或产权置换，优化了国有资产配置和布局，扩大了企业规模，形成了新的利润增长点，产品的市场占有量急剧扩大，核心竞争力不断增强。因此，国有企业是出于自身发展需要而推进自身改革、实施资产重组，纯粹由政府来推动难以达到改革重组的预期效果。

由企业自主决定，服从于出资人的理性，合并的成本、合并后的公司运作，从而资本运作效果也只能由出资人承担相应的责任。在并购重组过程中，决策的权利、责任和信息是完全对称的，因而这种合并重组行为是富有成效的。在过去的国有资产重组中，由于对国有企业的改革是在国有资本的出资人制度尚未受到重视并加以确立的情况下进行的，由政府主管部门既行使财产权，又行使行政权如市场秩序的维护，往往出现政府部门行政性包办国有企业并购重组的具体事宜，以行政行为代替市场的评价筛选。政府部门的行政评价并不能完全弥合市场的要求，存在明确的缺陷，因为政府与国有企业在判断问题的立场、目标上存在一定的差异。正是因为如此，对国有企业兼并重组中存在着简单地以强带弱、“拉郎配”的现象必须加以纠正。

从总体上看，我国大多数的国资国企改革重组是一种纯粹的政府行为，都是在政府的组织和行政干预下强力推动的。例如，国家为了解决国有企业减负扭亏的问题，对策之一是利用多种方式帮助国有企业增资减债，降低融资成本，增强造血能力。增加的资金，除了国家计划安排冲销银行呆坏准备金外，就是增发股票或债券。同时，国家给予国有企业许多优惠条件的同时，还要求优势企业帮助劣势企业扭亏，也就是将大量的优良资产注入经营困难、效益不佳的困难企业，帮助其解困增效。但是，从目前情况看，受总体经济大环境的影响，绝大多数国有企业的经营状况不可乐观，所面临的主要问题是生存而非发展。让这些经营困难、产品没有销路、效益下滑的国有企业减负解困、到证券市场融资，无疑是将国有企业过去“吃”银行转变为“吃”社会，即在资本市场上圈钱，必然导致社会成本的增加和社会效用的损失。

在国资国企改革重组中，明显的政府救市行为还表现在“拉郎配”。对于个别的国有企业，政府可以搞“拉郎配”，但对于绝大多数的国有企业，政府不可能有那样大的能耐和实力。国资国企改革重组的目的是转换企业经营机制，完善法人治理结构，形成有效的激励和约束机制，增强企业发展活力。如果国有资产布局结构没有得到优化，国有资产没有得到有效整合，资产运营效率没有提高，市场份额和收益并没有增加。通过关联交易取得效益并不是国资国企改革重组的方向，应不应该得到政府的资金支持和政策扶持，的确是一个值得探讨的问题。更进一步说，靠关联交易，即非市场化的不等价交易实现扭亏，甚至实现盈利，实际上是违背了市场经济的规律。

二、政府直接参与国资国企改革重组的结果

随着新一轮国资国企改革重组序幕的拉开，各级政府都纷纷出台了改革重组的实施方案。政府部门出台国资国企改革重组的实施方案，强力推动改革重组的步伐是必要的，但是，政府直接参与国资国企改革重组，并不能取得理想的效果。

首先，政府推动国资国企改革重组的目标可能会出现偏差。以非经济目标代替经济目标，过于强调“优帮劣、强扶弱”的减负解困行为，通过劫富济贫的方式进行大规模的并购重组，或通过行政撮合“拉郎配”的方式组建大型的国有企业集团等，强制性地把劣势企业和亏损企业的人员、负债都压在具有竞争优势的国有企业身上，表面上国有企业资产增加了，规模扩张了，但实际上导致国资国企改革重组偏离利润最大化目标而出现严重的扭曲变形，国有企业经营困难的局面并没有根本改观。

其次，国资国企改革重组会受到条块分割体制的制约。由于受条块分割体制的制约，政府推动的国资国企改革重组难以超越部门、行业和地区的范围，也难以超越所有制的界限，要素重组、资产整合的空间非常有限。特别是大多数行业在授权改制后，更是出现单一的行业内部大规模并购重组的趋势，大型国有企业重组部门化、内部化、垄断化的倾向较为明显，并没有达到国资国企业改革重组预期的目的。

第三，政府推动国资国企改革重组可能会付出较大的交易成本。由于缺乏有效的委托代理机制、激励和约束机制，使得国有企业不愿意、也无力承担由国资国企改革重组，尤其是自我收缩或扩张带来的风险。也就是说，国资国企改革重组如果不是处于市场第一线的国有企业的自觉自发自愿行为，而是纯粹由政府部门通过行政手段来强力推动，就很可能出现借改革重组之机增加改革重组成本的情况。从一定意义上说，国资国企改革重组在体制上的障碍，是整个国有企业公司制股份制改造没有完全到位的伴生物，也反映了国有资产管理体制深层次的矛盾。只要国资国企改革重组的任务没有完成，改革重组的动力源泉和结构问题没有得到根本解决，国资国修正改革就不会收到理想的效益。

三、政府在国资国企改革重组中应发挥的作用

在当前经济转轨转型和供给侧结构性改革的背景下，要顺利推进国资国企改革重组，完全脱离政府的行政范围，单纯依靠市场的自发力量来推动，是不现实的。但政府也不能对此大包大揽，利用其出资者的身份强制性地搞所谓的“拉郎配”，这样做的结果只能是质量不高，运行效率低下，形成内耗。政府对国资国企改革重组也不可能一竿子插到底，即使是在搞所谓的“拉郎配”之后，国有企业还得靠自己的力量，整合内部资源，面向市场转换经营机制，完善法人治理结构，形成有效的激励机制和约束机制，提升核心竞争力和资本运营效率。

政府在国资国企改革重组中，应该发挥维持秩序的作用。随着国有企业规模的扩大，国有企业间的收购和兼并，使市场结构发生重大变化。在某一市场环境中，某产品的生产供应被某一大型国有企业所垄断，则会出现垄断利润，造成社会效率的损失和社会成本的增加。对此，政府应该制订《反垄断法》来规范国有企业的市场行为，以维持市场的一定竞争度。通过引入有效的竞争机制，从而促进国有企业的资产整合、技术创新和行业发展。

同时，政府还应为国资国企改革重组创造必要的条件。比如，让国有企业成为真正的市场主体和投资运营的主体，需要成立专业化的国有控股投资和运营公司，让它们主要从事资本经营、资本运作和股权融资。政府在国资国企改革重组的职能作用，主要体现在大力发展和规范资本市场的运行上。与国有企业的其他股东不同，国家作为国有资产的出资人之一，只对其投资的国有资本部分承担有限责任，履行相应的出资人职责。在现代市场经济运行中，完成国资国企改革重组的任务，主要借助资本市场、依靠投资银行、证券公司、基金等机构，培育、改造和规范资本市场，形成市场主导的并购破产机制，将对国有企业的经营管理层形成比现行的道义与行政管理更强的激励与约束机制，不仅可以大大降低国资国企改革重组的成本，还能够促进企业法人治理结构的完善和现代企业制度的有效运行。

另外，在经济转轨转型时期，政府对国资国企改革重组的行政干预是不可避免的，也是必不可少的，但关键是要把政府行为与国有企业行为两者有机统一起来，并使行政色彩逐渐淡出，代之以国有企业的自主自发行为在国资国企改革重组中占据主导地位。具体地说，目前政府担当的国有资产出资人和决策人的角色，应交予专业化的国有控股投资和运营公司来承担，国资国企改革重组方案的设计和实施运作也应实现市场化。同时，进一步明确国家和国有企业各自的职责和权利，国家按投入国有企业的资本额享有所有者权益，承担国有资产监管责任，对国有企业的债务承担有限责任，国有企业则自主经营，自负盈亏。政府既不能直接干预国有企业的经营管理和资本运营活动，也不能直接参与或干预国资国企改革重组；国有企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益，国资国企改革重组也同样如此。政府的主要职能根据国有资本的战略定位和发展目标，分类推进国有企业改革重组和整合，健全国有企业管理体制、运行机制、管控模式和考评体系，通过推进分类定责、分类监管、分类考核，进一步提高国有资产监管效力，激发国有企业创新动力和自我约束力。

[1] 胡兴旺：新一轮国资国企改革的问题及对策[J].财政研究，2014（10）.

[2] 李曙光：法治框架下的国资国企改革[J].新华月报，2013（2）.

[3] 余菁："十三五"期间国资国企改革展望[J].求是学刊，2015（6）.

[4] 王坚：推进国资国企改革发展实现新突破[J].上海国资，2013（3）.

（责任编辑：李桐希）