金融支持湖南精准扶贫问题研究

湖南省金融学会课题组

(中国人民银行长沙中心支行，湖南 长沙 410005)

金融支持湖南精准扶贫问题研究

湖南省金融学会课题组

(中国人民银行长沙中心支行，湖南 长沙 410005)

“精准扶贫”理念是习近平总书记2013年11月在湖南湘西调研时提出，并在实践中不断丰富。近年来，湖南省扶贫开发工作取得了积极成效，金融业在支持精准扶贫方面也进行了有效探索。本课题通过对湖南连片特困地区实地调查研究，总结湖南金融精准扶贫实践经验，分析存在的问题与不足，进而有针对性地提出政策建议，力求为全省金融精准扶贫工作提供参考。

一、湖南集中连片特困地区概况及金融需求特点

武陵山片区、罗霄山片区是国务院确定的11个连片特困地区之二。湖南37个县(市、区)属武陵山片区，国土面积和人口分布占整个片区的54%和64%，是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚的主战场；6个县属罗霄山片区。两大连片特困地区涉及湖南8个市州、43个县(市、区)，面积8.71万平方公里，占全省面积的41.1%；2015年末常住人口2177.4万人，占全省的32.5%。片区集中了全省绝大部分贫困人口，共有40个贫困县、2202个贫困村。

为了解连片特困地区农户的金融需求，课题组对地处武陵山片区的张家界市开展了问卷调查，涉及桑植县、慈利县、永定区3个区县425个贫困农户。调查结果显示，贫困农户的信贷需求上升，但金融资源的可获得性仍然较低。从贷款用途看，97.18%(413户)的调查对象将生产性借贷需求作为主要贷款用途。从贷款额度看，调查对象对借贷额度需求“5万元以上”占比最高，达42.82%。从融资渠道看，贫困农户在借贷渠道选择上偏好正规金融，样本贫困农户中，选择信用社或银行作为主要借贷渠道的占83.29%。此外，通过座谈会、实地访谈发现，贫困户还存在其他金融需求：一是评级授信。贫困农户可抵押资产少，难以达到普通农户授信标准，需要金融机构适当降低评级授信标准，并为其发放低利率贷款。二是方便快捷的服务。需要金融机构就近增设服务网点或服务设施，提供较为便利、快捷的存取款、支付结算等基础性金融服务。三是金融知识培训及金融业务普及宣传，增进农户对金融的了解。四是金融消费权益保护。总体来看，贫困农户的金融需求日趋多样化。

二、湖南金融精准扶贫工作进展

湖南省委、省政府重视发挥金融系统在精准扶贫方面的作用。2016年，省政府建立了金融精准扶贫工作联席会议制度，出台了推进贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见、“十三五”时期易地扶贫搬迁实施意见等文件，8月10日召开了全省推进金融精准扶贫暨贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作电视电话会议，大力推进金融精准扶贫工作。人民银行长沙中心支行作为金融精准扶贫工作的牵头单位，与省扶贫办等部门联合出台并积极实施《湖南省金融精准扶贫规划(2016-2020年)》，开展金融扶贫服务站、扶贫小额信贷、特色产业、易地搬迁金融服务等11项行动，收到了明显效果。

(一)推进金融扶贫服务站建设。金融扶贫服务站发挥村级组织作用，由村支书或村主任担任站长，利用村干部地缘、亲缘、人缘优势，降低银行成本、提高扶贫精准度、增强基层组织凝聚力。实行主联系行制度，每个服务站由1家银行作为主联系行对接。服务站主要承担推动扶贫小额信贷、贫困农户信用评级、扶贫产业对接、支付服务“村村通”、建立金融扶贫信息库和金融知识宣传、反假货币等职责。按照湖南省金融精准扶贫规划(2016-2020年)，2018年前要在全省8000个贫困村实现金融扶贫服务站全覆盖，解决金融服务到村入户“最后几步路”的问题。截至2016年8月末，全省已成立服务站2058家，覆盖贫困户22.2万户、70.7万人，其中为20.8万贫困农户建立了金融服务档案，为20万贫困农户开展了信用评级，为17.6万贫困农户授信，累计发放贷款9.8万笔、金额37.9亿元。国务院汪洋副总理对这项工作给予高度评价：“把村级组织用起来，是个好办法，互利双赢”。该项工作被纳入省委省政府《关于加快农业现代化建设确保实现全面小康目标的意见》(湘发〔2016〕1号文件)和《关于加快金融业改革发展的若干意见》(湘发〔2016〕12号文件)。

(二)运用好金融扶贫政策工具。截至2016年6月末，全省扶贫再贷款余额58亿元，总量居中部第一；金融机构运用扶贫再贷款资金发放的贷款平均利率为4.02%，低于同期涉农贷款利率4个百分点。人民银行对贫困地区73家考核达标的法人金融机构降低1个百分点的存款准备金率，对省农行34家“三农金融事业部”降低2个百分点的存款准备金率，共释放资金45亿元。同时，积极支持贫困地区企业发行中期票据、短期融资券，拓宽融资渠道。落实促进就业小额担保贷款政策，6月末，51个贫困县小额担保贷款余额19亿元，同比增长60%。

(三)积极服务易地扶贫搬迁。人民银行总行推出易地扶贫搬迁专项金融债，支持国开行、农发行通过发行金融债筹措易地扶贫搬迁信贷资金。人民银行长沙中心支行按照省委、省政府要求，推动两家行对接易地扶贫搬迁融资需求。“十三五”期间，省农发行、国开行将投放282亿元贷款，支持80万人易地搬迁。目前，省农发行已设立扶贫金融事业部，对易地搬迁贷款实行专项审批管理。省国开行积极协助搭建统贷平台，制定易地搬迁资金管理办法，做好了准备工作。

(四)推进扶贫信贷服务创新。2015年12月，湖南汉寿、浏阳等11个县(市)被纳入全国“两权”抵押贷款试点，其中一半以上是贫困县。目前，各试点县(市)贷款投放、确权登记颁证、交易流转、价值评估、抵押登记和风险缓释机制建设均取得积极进展。截至6月末，全省农地经营权抵押贷款余额2.7亿元，同比增长58.5%；农民住房财产权抵押贷款余额47.1亿元，同比增长19%。各银行机构对接贫困地区金融需求，积极创新信贷产品和服务方式。如省联社创新“六特”金融产业扶贫模式，为34万户贫困农户发放小额信贷34.5亿元；省农行、邮储银行推出“政策性担保公司+农户贷款”、“政府风险补偿基金+农户贷款”“油茶产业贷款”等产品；两家政策性银行在贫困县开展政策性金融扶贫示范区创建。

(五)做实普惠金融。人民银行长沙中心支行出台了《关于促进湖南省普惠金融发展的意见》，通过实施“金惠工程”，切实提高贫困地区基础金融服务的覆盖率。目前，全省51个贫困县九成以上的贫困村安装了POS机，全省发展银行卡助农取款服务点6.4万个，基本实现农村居民“足不出村”就能办理小额取现、查询、限额转账、公用事业缴费等业务。截至6月末，51个贫困县共为327.6万农户建立信用档案，评定信用农户254.8万户。

(六)开展专项统计评估与竞赛活动。人民银行长沙中心支行建立金融精准扶贫贷款专项统计制度，开发金融精准扶贫信息系统，开展县域金融扶贫政策效果评估，积极推动金融信息和扶贫基础信息共享，确保金融扶贫政策落地生效。同时，人民银行长沙中心支行联合省总工会开展“金融扶贫专项竞赛”，营造金融扶贫工作“比学赶超”的良好氛围。截至6月末，全省51个贫困县贷款余额3522亿元，增长22%，高出全省贷款平均增速5.3个百分点。人民日报、央视等十余家中央媒体先后报道我省金融扶贫相关经验和做法。

三、连片特困地区金融精准扶贫存在的主要障碍

(一)经济自然条件制约金融资源投入。金融扶贫不同于财政扶持，其本质上仍然是金融行为，需要考虑成本、收益、风险等因素，但连片特困地区的经济与自然条件一定程度上制约了金融资源的投入。一是承贷主体不足。我省连片特困地区偏远且多山，工业基础薄弱，农业现代化发展困难，第三产业发展滞后，普通农户抵押物不足，符合条件的承贷主体不多。二是产业支撑不够。产业扶贫是扶贫攻坚战略的重要途径，也是金融精准扶贫的重点，但我省贫困地区特色产业主要是有色金属开采等工矿业，以及柑橘、茶叶、烤烟、牛羊养殖等种养殖业，产品高附加值少，产业规模较小。三是新型农业经营组织带动能力较弱。调查显示，省内某市辖内新型农业经营组织2806户，涉及农户33.57万户，但仅吸纳建档立卡贫困农户1.13万户，占涉及农户数的3.38%。

(二)配套政策不健全拖累金融扶贫效率。一是金融政策支持力度不够，没有对提高不良贷款容忍度等给出具体量化标准，在支农、支小等货币政策工具运用上未能体现对连片特困地区的倾斜支持。二是财税政策力量整合不够，各种扶贫的财政性质的资金及政策分散于各个部门或条线，合力不够。国家、省级层面没有建立专门的贷款风险补偿机制、税收减免、财政奖励、费用补贴等优惠政策，难以吸引金融机构加大金融资源配置力度。三是贷款不良率考核及责任追究较为严格，加之无区别对待的倾斜政策及尽职免责条款，使得商业银行机构发放扶贫类贷款意愿不高。四是部分专项信贷政策有待完善。如扶贫部门对申请贴息贫困户贷款信息难以核实，金融机构无法准确把握贷款贫困户能否享受政策贴息，贴息政策与放贷条件信息不对称，导致贷款及贴息操作难；“两权”抵押贷款面临法律支持不足的问题，银行承担的风险成本和交易成本较高。

(三)金融基础设施建设亟需加快跟进。一是连片特困地区信用体系建设需加强。部分贷款户缺乏主动还款意识，农户联保中“一户逾期，户户逾期”现象较突出，少数农户存在骗贷、骗保和恶意逃债行为。二是支付服务环境需改善。金融机构难以通过标准化、规模化的服务满足贫困落后地区差异性较大的支付服务需求。三是基础金融服务需扩展。机构网点建设、银行卡助农取款服务、自助服务终端建设、新农合缴费取款等服务内容需不断完善。四是贫困地区金融知识需普及。偏远贫困地区群体金融教育程度仍较低，电信诈骗、非法集资等事件仍时有发生。

(四)金融服务创新难以满足精准扶贫需求。一是服务体系较单一。目前县域信贷扶贫主力为农商行、农信社，市场份额占比90%以上。农行、邮储银行、村镇银行主要体现在相关产业扶贫，而对贫困农户直接发放信贷较少。二是服务手段较落后。农村地区金融机构网点布局不够合理，农村居民难以享受与城市居民同等便利的存取款、支付结算等基础金融服务。三是产品设计不够合理。县域金融机构贷款产品虽然数量不少，但贫困户能直接贷款的仅有农商行、农信社的小额贴息信贷，可获得的金融产品数量较少。对偏远山区、低收入群体的金融服务主要集中在存款、贷款和资金结算等方面，专门针对弱势群体的低门槛信贷、投资、理财、保险等产品不多。四是新型金融机构发展缓慢。村镇银行和小贷公司等新型金融机构存在资金来源受限、网点较少、业务开展区域受限等先天不足，难以满足贫困地区金融多样化需求。

四、促进连片特困地区金融精准扶贫发展的政策建议

习近平总书记在首个“扶贫日”明确指出“全党全社会继续共同努力，形成扶贫开发强大合力”。精准扶贫事业不仅仅是某个部门或地方党委政府的责任，涉及财政、金融、社会保障、医疗、教育等诸多方面，需要全社会各方力量共同参与。金融业应该充分发挥“造血”功能，在精准扶贫的重点放在支持贫困地区特色产业发展、异地扶贫搬迁、贫困地区基础设施建设、基础性金融服务等方面，充分发挥金融对精准扶贫事业的助推作用。

(一)加强金融扶贫政策与其他政策的协调。一是发挥财政政策的撬动作用。建议省委、省政府继续加大对贫困地区的财政扶贫资金投入，逐年增加财政专项扶贫资金，尤其确保增量部分用于连片特困地区发展。加大对贫困县统筹整合使用财政涉农资金的督导力度，提高资金使用效益。对农村基层服务体系建设给予定额补助，撬动各方面的积极性。二是发挥社保政策的兜底作用。探索完善医疗保障机制，提高贫困地区重特大疾病保障水平，减少全省“因病致贫、因病返贫”现象。三是发挥产业政策的支撑作用。结合湖南省贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进适用技术，培植壮大支柱特色产业，通过扶持扶贫龙头企业和农村互助资金组织带动贫困农户广泛参与产业发展。四是发挥金融政策的造血作用。推动贫困地区各个县市细化和落实《湖南省金融精准扶贫规划(2016-2020年)》，确保11项专项行动落到实处，引导金融机构加大对精准扶贫的支持力度。

(二)完善金融精准扶贫的激励配套措施。一是加大货币政策的引导与支持。协调降低贫困地区法人金融机构存款准备金率，对贫困县非法人金融机构进行考核奖励。探索设立专项扶贫再贷款，以优惠利率，对建档立卡贫困户发展产业和带动贫困户数量达到一定比例的帮扶经济企业给予支持。建立健全精准扶贫信贷政策效果评估制度。二是进一步完善差异化区域监管政策，降低集中连片特困地区机构设立门槛，优先支持到贫困地区设立分支机构；适当提高贫困地区金融机构不良贷款容忍度。三是建立金融扶贫财税奖励机制，对扶贫工作突出的金融机构给予资金奖励或税收减免政策；对贫困县金融机构涉农信贷增量奖励、定向费用补贴给予倾斜；支持地方政府设立并不断补充金融扶贫风险补偿基金，加大扶贫贴息贷款力度。四是推动发行地方扶贫国债和专项债券，鼓励符合条件的贫困地区企业利用多层次资本市场融资，积极探索片区资产证券化融资，充分发挥资本市场融资作用。

(三)加强连片特困地区金融基础设施建设。一是加强农村信用体系建设。有效整合扶贫信息管理系统与征信系统数据，为贫困户建立信用档案。以金融安全区创建、金融生态环境评估、信用乡村创建、农户信用评级、征信宣传等为手段，加大连片特困地区金融生态环境建设，建立守信激励失信惩戒机制。二是加快金融基础设施建设。在全省8000个贫困村全面建立金融扶贫服务站，积极推进助农取款服务点“村村通”工程，同时适量增加贫困地区营业网点，在偏远地区布放ATM机、POS机具以及其他自助服务终端,扩大金融服务覆盖面。尝试将金融扶贫服务站、农村电商服务站、村级事务服务站“三站合一”，增强金融扶贫服务站的可持续发展能力。三是加大金融知识和精准扶贫宣传。加强农村地区金融知识宣传与消费者权益保护，普及金融基础知识，提升金融素养和金融安全意识；同时，开展金融精准扶贫系列宣传，推广金融精准扶贫的经验做法，促进金融扶贫工作经验交流推广。

(四)推动连片特困地区金融产品和金融服务创新。一是推动银行创新金融产品与服务，提供扶贫小额信贷、新型农业经营主体贷款、农业产业链融资、“两权”抵押贷款等多种形式的信贷产品和服务。二是创新抵押担保方式。探索建立村级统贷平台，村支两委和扶贫工作队参与，共同提供信用担保，银行通过平台对贫困村开展集中授信；稳妥开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点；健全“企业+合作社+农户”等产业链金融服务模式。三是创新金融服务手段。依托互联网金融、移动金融等先进技术，积极在贫困地区推动手机银行、电话银行、网上银行等金融服务，在贫困村设立便民金融服务中心，形成多层次金融基础服务网络。四是发展新型微型金融机构。降低准入门槛，引导民间资本投资参股新型微型金融机构；积极发展村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构，解决连片特困地区金融有效供给不足、缺乏竞争、金融业活力不够等问题。

本课题报告系湖南省社会科学成果评审委员会2016年度重点项目成果。

课题主持人：张瑞怀

课题组成员：李庆旗、刘新光、李金美、邓超、黄锋、李杜