浅论听证制度对税务行政自由裁量权的程序控制

李笑梅（山东法官培训学院 山东 济南 250013）



浅论听证制度对税务行政自由裁量权的程序控制

李笑梅（山东法官培训学院 山东 济南 250013）

税务行政自由裁量权是税务机关在法律、法规规定范围内，对法律授权其行使的行政行为在时限、范围、幅度、方式、种类等方面自行作出选择的权力。基于税收行政行为的纷繁复杂、税收立法领域的预留空间、确保行政效率的必然选择等原因，税务行政自由裁量权的存在具有合法性和客观性。但同时，税务行政自由裁量权存在被滥用的可能性和现实性，因此必须对其进行必要的控制。

一般来说，对税务行政自由裁量权的控制包括立法控制、司法控制和税务机关的内部控制等方式。在实际操作过程中，尽管通过立法控制与司法控制对防止税务行政自由裁量权滥用产生了一定的制衡效用，但同时“立法机关在规则制定、组织构成和核心任务等方面有着相当程度的控制局限，而司法机关则在控制范围、控制成本和纠偏能力等方面存在着不足之处。”①崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制［J］.中国法学，2009，（8）.因此，税务机关内部通过相应的制度和程序对自由裁量权进行控制，成为控制自由裁量权的主要且最有效的途径。目前，我国税务机关普遍采用的是制定裁量基准，通过将自由裁量权具体化、细节化，统一执行标准，控制裁量的范围和幅度以防止其被滥用。但在实践中，这种方式走入了过度规则化的误区，将对自由裁量权的控制等同于对自由裁量权的消除，造成执行环节的僵化与标准适用上的套用，降低了自由裁量权的积极作用。

在这一背景下，通过强化事中程序控制的方式，加强对税务行政自由裁量权规制的必要性就日渐突显。在此方面， 听证制度作为行政程序的核心制度，其作用逐渐被学界所认可，并在实务操作中被广泛应用。在行政程序中，听证是行政机关依照相关法律规定，在正式作出决定前，听取事实、证据与法律依据，听取当事人的陈述、申辩、举证，进行质证及交换意见的程序活动。无论客观情况如何复杂多变，这种通过完善程序保证实体正义实现的权力控制方式具有其广泛的适应性，对税务行政自由裁量权的程序控制作用突出。

一、听证制度的价值体现

2005年9月27日，全国人民代表大会常务委员会就个人所得税改革问题召开的立法听证会体现了听证制度的重要作用，虽然这次听证会属于立法听证，并非税务机关内部权力控制，但真切地反映了听证制度以程序控制保障实体正义的价值体现。

随着决策科学化、民主化的发展，听证制度成为将民主与科学融入决策的最佳渠道之一。其作用和价值主要体现在以下几方面：1.听证制度是民主参与的主要形式，能够实现直接民主，充分反映民意；2.听证制度能够协调各种社会利益关系；3.听证制度具有信息收集功能；4.听证制度能够保证公共政策的公开、透明和合法化，进而保障公共政策的及时有效执行；5.听证制度是一种有效的宣传手段；6.听证制度有利于促进社会和谐发展。其中，信息收集功能的价值是其他程序和制度无法替代的。具体到税收领域，开展听证能够使行政自由裁量不再是由税务机关单方决定和作出，通过让不同利益代表进行举证、陈述甚至辩论，税务机关可以收集掌握多方面的信息，提高其决策的科学化和民主化，进而一定程度上打破税务机关在话语权和信息方面的垄断地位，促使税务机关行使税务行政自由裁量权的过程中与行政相对人、利害关系人进行信息共享、意见交流以及互相制约，保证税务机关行使权力时最大限度地了解纳税人的感受，听取纳税人的建议，保护纳税人的权利，最终通过公开和公正的程序，充分地说理和论证，实现理性化的交流、选择和决定。

二、实现听证制度对税务行政自由裁量权程序控制存在的问题

在税收领域，运用听证制度对税务行政自由裁量权进行必要的程序控制，是全面深化改革和全面推进依法治国背景下，税务机关由税收管理向税收治理转变，深入推进依法治税，实现税收现代化的必然要求。但同时我们也应看到，在当前的实践中，听证制度的功能作用和价值地位还没有得到充分实现，未被真正地确立和认可。结合本文研究的主题，有效实现听证制度对税务行政自由裁量权的程序控制，还存在以下问题：

一是文书和程序有待进一步规范。当前，税务机关在行政执法过程中仍然存在重实体、轻程序问题，听证的文书和流程有待完善和统一。同时相关信息公开不到位，既不利于行政相对人行使权利，也容易因程序上的不当造成税务机关在行政诉讼或复议中处于不利地位。

二是听证结果未得到有效应用。听证过程中，征纳双方应充分实现举证、质证和辩论，对证据进行相互确认，交互信息和意见，最终形成听证笔录。听证笔录必须成为税务机关作出自由裁量行为的重要依据，才能实现听证制度的价值。但在实践中，听证流于形式，“听而不证，证而不用”的现象时有发生。

三、完善听证制度，实现对税务行政自由裁量权程序控制的建议

（一）扩大听证制度的适用范围

当前，我国听证制度还仅限于《行政处罚法》等少数法律规定的范围。在税务行政行为中，听证制度的运用范围也受到明显限制，功能作用难以有效发挥，无法更好地保护行政相对人的合法权益。因此，亟需在有关法律法规中对听证制度予以明确规定，取消听证适用范围的限制，在税收立法、征收管理、行政强制、行政处罚和法律救济等各项税务行政自由裁量活动中全面施行此项制度。当纳税人认为税务机关的自由裁量权侵犯其权益时，可以通过申请听证来主张自己的权利，全面实现对税务行政自由裁量权的程序控制。

（二）保证听证制度的公开透明

公开和透明原则是听证制度的重要原则，具体包括：听证内容公开、听证人员选择程序公开、听证过程公开和听证结果公开，从而保证更大范围的纳税人了解听证内容，参与听证，保证听证代表真正代表纳税人利益，真实反映民意，确保听证结果可以作为税务机关行为的依据，避免听证流于形式。

（三）完善听证制度的程序设计

目前我国缺乏对听证程序的统一规定，很多听证的流程都有欠妥之处。因此要对听证程序加以规范，充分考虑听证过程中存在的各种问题，加强对制度与程序的细节设计，确保听证流程合理、顺畅、公正，听证双方能够全面地说理和论证，确保纳税人充分行使权利。

（四）实现听证制度的简洁高效

听证程序不宜规定的过于繁琐，以便于提高听证的效率。对听证制度的应用要有所甄别，尤其当听证制度引用到行政领域后，行政行为纷繁复杂，为了保证行政效率，并非对税务机关所有的行为都要进行听证。对于法律有明确规定，没有争议的行政行为无须进行听证。这样既能避免权利滥用，又能提高行政效率。

参考文献：

［1］［英］卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯，杨伟东等译，法律与行政［M］.北京:商务印书馆，2004.

［2］孟德斯鸠， 张雁深译.论法的精神（上册）［M］．北京:商务印书馆，1987. ［3］［新西兰］迈克尔·塔格特编， 金自宁译.行政法的范围［M］.北京:中国人民大学出版社，2006.

责任编辑：高仲芳