现行预算监督体系如何应对新《预算法》的挑战*

黄冈师范学院　　陈世辉



现行预算监督体系如何应对新《预算法》的挑战*

黄冈师范学院陈世辉

新《预算法》已从2015年1月起开始施行，与旧《预算法》相比，新《预算法》更加明确体现了预算改革“全口径、全过程、法治化、透明化、精细化、绩效化”的目标，更好地体现了十八届三中全会深化财税体制改革的总体要求，在预算管理诸多方面取得了重大突破。

其一，完善了政府预算体系，实行全口径预算。为体现预算资金的完整性，总结近年的预算实践经验，新《预算法》确定了全口径预算体系，明确要求我国五级政府的全部收入和支出都纳入预算，并建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算、加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度的机制，同时加强对社会保险基金预算的管理，确保基金预算的保值和增值。这将有利于杜绝预算外资金和其它非规范性收入，从而避免财政资金体外循环带来的寻租腐败等问题。从法律层面上确立并完善全口径预算的改革方向。

其二，打破年度预算收支平衡状态，建立跨年度预算平衡机制。新《预算法》改进了年度预算的控制方式，预算收入从任务改为预期，当年度预算收入大于支出时，可结转下年使用，避免了税收征管过程中的压库和预算单位的年终突击花钱现象。同时年度预算审核重点也由收支平衡转向支出政策拓展，当年度预算收入小于支出时，并不强求削减当年支出，可跨年度对赤字进行弥补，确保政策性支出落实到位。在跨年度预算平衡机制中，强调中期财政规划的管理，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。同时为确保跨年度的平衡，各级政府在一般公共预算中可以按照国务院的规定设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。

其三，严格监管地方政府举债，筑牢地方债务“防火墙”。新《预算法》在赋予地方政府依法适度举债的同时，依法启动对地方政府的限额管理，加大了对地方政府债务的管理升级，其限制性规定主要体现在三个方面：（1）明确了举债主体和使用范围。只有经国务院批准，省级政府预算中必需的建设资金，才可以通过政府及其职能部门适度举债来筹措，不得通过企事业单位举借，而且政府及其职能部门也不能为任何单位和个人的债务提供任何形式的担保，省级以下地方政府确需举借债务，只能由省级政府代为举借。明确规定政府举债只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，这些对主体和用途的限定将有助于缓解系统性风险，让投资者更好地评估和定价风险。（2）规范了举债方式和程序。地方政府举借债务只能采取发行政府债券的方式，通过建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场，以此来限定政府举债程序，且各级政府在限额内举借的债务规模实行限额管理和分类管理，并报本级人大或常委会批准。（3）控制地方政府债务风险。首先是加强行政监管，中央政府可通过法律法规对地方债务制定管理规则，建立地方政府债务风险评估和预警机制，根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，并将政府债务作为考核政绩的指标，建立责任制度；其次是加强市场约束，通过发行债务的办法将短期债务置换为长期债务，以降低利息负担，优化期限结构；地方政府不能干预金融机构，中央政府也不为地方政府提供现实或隐性担保。

其四，健全透明预算制度，全面推进预算公开。深入推进政府和部门预决算公开，细化公开项目，政府预决策要逐步公开到支出功能分类的项目，转移支付预算公开到具体项目，所有使用财政拨款的单位预决算都要公开，所有财政拨款的“三公经费”都要公开，只有提高透明度，让群众看得明白，增强百姓知情权，才能有效强化社会对预算活动的监督，促进阳光政府、责任政府建设。

其五，优化转移支付结构，规范和完善转移支付制度。中央财政的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。但目前转移支付制度存在项目繁杂、规模过大、资金分散、配套过多且下达不及时等问题，地方政府可自由支配的一般性转移支付规模偏小，限定用途的专项转移支付项目繁杂。新预算法要增加一般转移支付的规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，大幅减少专项转移支付，清理压缩重复交叉项目，逐步取消竞争性领域专项和地方政府的资金配套。

其六，厉行节约，提高财政支出绩效。一是优化财政支出结构，科学界定政府公共支出的范围，只有社会公共需要的领域和事务，才能提供财政资金支持，同时通过深化机构改革，精简多余人员，大力压缩政府性楼堂馆所、财政供养人员及“三公经费”等行政经费所占比重。二是加强结转结余资金管理。各级政府要对结余资金定期进行清理，压缩结余结转资金规模，对在清理过程中发现的两年及以上均未使用完结的结转资金，视同结余资金，收回地方本级财政统筹管理。三是健全预算绩效管理机制。新预算法按照市场经济管理原则建立公共财政支出绩效评价体系，并逐步将其覆盖到各级预算单位和所有财政资金，加强了对政府支出行为的约束与激励。

新预算法对预算的编制和执行作出了重大修改，对地方财政影响较大。第一个影响是由中央政府代地方发债到允许地方政府发行公债，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。尽管地方债融资仍须有人大的监管，也须在国务院限定的数额内发行，但这一改革使国家公债和地方公债能在各自领域内发挥应有的作用，而且在脱离了融资平台后，地方政府的融资成本也将降低，将会极大地节省行政成本。第二个影响是建立三年一个预算周期的中期滚动平衡机制，地方政府可在一般公共预算中设置预算稳定调节基金用于配套，用于对年度预算资金安排的弥补或补充，相对于以前的年度预算平衡机制，更加有利于地方政府对某些跨年度的项目进行优先和重点考虑，合理安排投资，有利于地方政府长远目标和计划的实现。第三个影响是新预算法对内容、主体、时间、解释说明和法律责任等五个方面对预决算公开均进行了明确。但要在相对较短的时间里公开四本预算账本的信息极大地增加了各级政府的工作量，甚至还会自曝家丑，现行部分地方政府只在自己的网站上进行公开且时间滞后，知晓范围有限。

新预算法强化了人大及其常委会对预算编制、执行、调整和决算的全过程进行审查、批准和监督的权力；完善了预算初步审查制度；对预决算审查的重点内容也更加明确；拓展了预算执行中需要人大审批的调整事项，丰富了预算决算监督的具体规定。但现行人大及其常委会的财经委或预算会的人员少，人员配备专业性不强，面对涉及面广，专业性和技术性均较强的预决算审查，监督更多是在形式和程序上，难以深化，短期内恐难达到预算审批监督质量大幅提高的要求。另外各级人大代表中有不少人对预算的特点，专业名称的含义及各项目之间的钩稽关系缺乏了解，难以全面深入地对预算进行审查，更不用谈提出切中要害的建议和意见；且目前人大议事程序对代表们在预算审查中提出的意见，到底该如何处理尚没有具体的法律规定。一般情况下我国是年前布置编制预算，经过两上两下程序，到第二年3月提交草案给人大代表讨论，由于会议时间短、议程多、任务重，人大预算审查要审议规模庞大、内容繁杂的预算草案，实际上很难逐项审议，预算监督流于形式，另外，现行按日历年度编制的预算与执行存在着时间差，各级政府的预算草案等到人代会审批后才能执行，通常会滞后四个月左右，也就是说，每年有1/3的时间各级政府是在没有法定预算的情况下运转的，这就导致立法机关审查预算的时间很难保证。新《预算法》规定中央政府的部门预算和四级政府的预算是提前45天报到人大审查，人大组织专业委员会对预算进行专业性审查时间不够，但如果不进行专业审查，公众就质疑立法机关的能力，有足够的能力没有时间也不行。因此人大审查监督在完成时间上面临着巨大的挑战。

新预算法由于审计范围扩大，审计公开要求提高，给审计部门带来了较大挑战。目前审计部门属于政府机构，政府对审计范围和内容有较大的自主决定权，审计公开的力度有限，新《预算法》从一本预算到四本预算，并且是所有收入均列入预算的全口径预算，预算监管的范围大大扩大，对预算执行的审计范围及工作量也随之扩大，同时审计工作报告要在规定的时间里向社会公开，建立和完善透明预算制度。工作范围的扩大和工作量的增加均要求各级政府及审计部门要加强对审计体系的改革和完善，同时加强对政府预决算的审计监督。

针对新预算法实施带来的挑战，各级监督部门首先要加强对新预算法的学习，强化干部职工的整体素质、法制和预算意识。认清全口径预算、预算公开是责任政府及透明政府建设的需要，财政部门在编制预算时，将全部收支均列入对应的预算，并做好跨年度预算平衡的编制工作；审计部门在安排年初工作任务时，须将预决算审计及审计报告公开列入工作计划，确保时间，关注重点项目和重点部门，着力提升审计服务水平，加强审计能力的建设。加大对有关单位预算执行情况的监督检查力度，发挥好制约权力运行的作用；人大部门可聘请专业人士对预决算进行审查和分析，提出实质性的意见和建议，在提交人代会之前，拿出审查意见并督促修改。其次，人大对预算监督实质化。新《预算法》进一步强化了人大对预算的审查监督职能，增加有关民主性的规定，但对人大如何加强审查监督缺少实质性的规定，当下需要着重解决几个问题：一是抓紧制定和完善人大及其常委会预算审批监督方面的专项法律、法规和地方性法规，明确地方人大及其常委会审批监督预算的范围、内容、程序，以及按时提交预算草案和预算违法责任追究等重大问题，作出详细规定，地方政府层面要制定预算审查监督的决定或地方性法规。二是加强地方各级人大常委会组成人员以及工作机构中配备熟悉预算审查监督业务的人员，设立相应的工作机构，保障人大切实履行好预算审查监督的职能。同时可借助政府审计部门的力量，依法对审计工作报告作出决议；各级地方政府可根据实际情况建立预算审查咨询专家库制度，聘请预算审查专家，进行专业性审查。三是放宽将预算提交人大进行实质性审查的时间，人大常委会应安排充分的时间组织组成人员集中审议，将需要修改完善的重要内容力争解决在人代会之前。最后，财政监督、审计监督和人大监督要三方密切配合，相互提供信息，建立起编制预算时的指导和监督机制，审查决算时的绩效考评机制，预算公开时的问责机制，构筑完备的内部监督体系，预防和监督各级政府财政开支滥用和浪费问题，提高财政资金的使用效率。

（编辑 陈 玲）

*本文系2015年湖北省教育厅人文社会科学研究项目（项目编号：15D125）阶段性研究成果。