内部控制视角下高校财务管理问题研究——以A大学为例

中山大学新华学院　　陈文川　　中山大学　　黄凯颖



内部控制视角下高校财务管理问题研究
——以A大学为例

中山大学新华学院陈文川中山大学黄凯颖

摘要：随着高校规模的持续扩大，高校财务管理中存在的问题越发突出，从内部控制视角下深入研究高校财务管理问题是本文的主要思路。本文以A大学为例，分析了高校财务内部控制中存在的问题，从五个方面提出了建立健全高校财务内部控制的措施，以期为我国高校财务管理提供借鉴与参考。

关键词：高校内部控制COSO五要素

随着教育体制改革不断深入，我国高校办学规模持续扩大，经济行为日益多元化，管理活动日趋复杂化，面临着从量到质的提高，从外到内的提升，从建设到教学改善的关键阶段。但长期以来我国高校缺乏有效的内部控制，传统高校财务管理面临诸多不足，特别是在控制环境建设以及预算管理、资金管理、资产管理等控制活动方面存在薄弱环节，给高校造成损失。高校财务管理要加强内部控制，提高财务信息的真实性和准确性、确保资产的安全完整。

一、内部控制视角下高校财务管理存在的问题

高校加强财务管理应严格遵守内部控制制度，合理设置内部组织机构，严格收支管理，授权审批分工明确，确保信息沟通渠道通畅高效，并建立严格的监督机制。本文以南方A高校为例，分析内部控制视角下高校财务管理存在的问题并提出对策建议。

（一）内部控制环境亟待改善一是未设置总会计师岗位。A大学没有设置总会计师，由学校常务副校长分管财务与资产，校长助理兼财务处处长负责预算执行。高校领导对总会计师的设置不够重视。二是会计委派制实行不彻底。A大学40多个院系中，没有委派会计人员；只在产业集团、后勤集团、一个独立学院、附属中学各委派了一名会计主管。主要原因是高校财务人员流动性较强，无法为所有院系委派会计，而且很多院系直属单位不愿意放弃部分财务自主权。三是财会队伍不稳定。据统计，A大学财务处的人员变动率大，每年员工离职率达到15%左右，且有逐渐上升趋势；每年员工新进率也在18%左右，进出总体变动率达到30%左右。

原因分析：一是薪酬偏低，同工不同酬。A大学财务处存在三种不同用工方式的员工，A系列（事业固定编制）、B系列（流动编制）、C系列（合同工）。A系列、B系列、C系列新员工每月实际到账的工资分别为5000元左右、3000元左右、2000元左右，在A大学附近房价已高达2万多元一平方的情况下，这点工资显得微不足道，没有任何竞争力。同时，因为编制的问题，同样的岗位还存在不同待遇，员工容易产生愤懑的心情，严重挫伤财务队伍的积极性。二是上升空间有限，流动范围狭窄。A大学财务处近几年A系列招聘，上半年招聘2至3名应届研究生，下半年提供给B系列转为A系列的名额2名左右，这在一个拥有近30名B系列员工（至2012年底，且有不断扩大趋势）的大团队里面，显得杯水车薪。在人员流动方面，更多是通过本科室内部的岗位挪动，或某个副处长负责下的科室间调动。这让员工容易出现职业倦怠感，甚至对工作产生抗拒。三是片面追求年轻化、高学历。在员工招聘方面，A大学财务处偏重于年轻高学历的员工，近几年财务处招聘员工一般要求都是本科以上，而且大部分都是211、985的毕业生。事实上，很多岗位从事的是基础性业务，如校园卡充值员、出纳员、凭证员，难以留住人才。这些都是导致高离职率的重要原因。

（二）风险管理意识薄弱A大学财务处核算人员编制占了60%以上，其职能仍以传统的报账、算账为主。A大学目前办学规模持续扩大化，经济行为日益多元化，管理活动日趋复杂化，投资负债日渐规模化，学校每年的资金来往近百亿，职工长期疲于应付报账，对收费、基建、采购、校产、后勤等容易出问题的部门，未能进行有效的监督和管理，对内部控制制度的完善及风险管理机制的建立等深层次问题，缺乏前瞻性思考和研究，财务管理模式亟待转换，风险成为A大学无法回避的一个现实问题。

原因分析：风险管理是一个动态性过程，且其本身就是理论界最新的研究领域，专家学者的研究重点在于企业领域。高校管理人员包括校领导风险责任意识不强，认为高校是非营利组织，不存在任何风险的思想根深蒂固，且现实中高校在风险识别、风险评估和风险应对方面都没有实践经验，还没有建立起一套有效的风险管理系统。

（三）内部控制不完善（1）货币资金控制质量较差。存在问题：第一，工作压力大，支付质量难以保证。从A大学财务处某科室近年的记账记录来看，审核员每天要输入记账凭证200笔左右，大概40张记账凭证。2个复核员每人每天要复核大概250张记账凭证，每分钟平均0.6份，这样工作压力相当大，特别是在学期末年底赶进度时，工作量更是倍增。这种情况下，要保质保量非常困难。第二，岗位间依赖性强，难以区分责任。由于会计核算业务量日趋繁重，复核岗前面等待复核的人员众多，导致复核员无法认真地复核每份凭证。而推行网上报账系统以来，业务量也没有相应减少，反而有所增加。报账人、审核员、复核员对彼此都极为依赖，一旦记账凭证出现失误，很难判断报账人、审核员与复核员三者之间责任的大小。第三，借款长期不还，报销不够及时。这种情况主要是因为借款人已经离职或身故，借款久拖没还。或者基建与装修工程借款由于基建和装修借款主要特点是涉及部门多，程序杂，时间长，工程进展容易出现大量问题，导致无法及时报销。

原因分析：首先，近几年A大学发展迅速，资金流量倍增。而A大学财务处的人员配置是2007年制定的。人员编制没有跟上，加上人员流动过快，导致在压力大的情况下，业务质量容易出现问题。其次，在长期的工作中，报账员、审核员与复核员会形成依赖对方的心理，会对货币资金监督产生不良影响。最后，在个人借款方面没有一个完善的内部控制制度，长期占用货币资金会影响学校资金运转。

（2）资产管理制度有待改善。存在问题：首先，A大学资产管理定位和监管方案不清晰，高校资产管理尚无绩效考核体系，资产管理人员缺乏培训，资产管理整体水平亟待提高。其次，目前资产处置程序繁杂、资料收集不便、自主权限较低等状况不改善，高校可能会延迟处理或不处理，同时还将面临审计风险、政策风险等。学校的资产数量、购买的原因和途径、使用的人和状况、报废的时间和处理方式等信息由为数不多的管理者掌握，公开程度不高，而且非常分散。在这种情况下，资产信息的真实度堪忧，师生职工的监督作用也不能得到正常的、充分的发挥，同时亦不利于管理层在及时了解、准确掌握学校资产状况的基础上做出恰当的决定、弥补既有的漏洞。

原因分析：第一，上级部门对高校资产管理工作缺少指导，资产管理整体水平有待提高。第二，资产处置程序有待改进。在国有资产的管理和处置授权权限，处置报批上，高校自主权限小。第三，资产信息不够全面、公开程度差。学校资产在形成过程中经过多个部门，部门之间协调不够，缺乏统一的信息平台，信息收集和传递不全面，难以形成系统的信息资料。

（3）预算管理过程不完善。存在问题：预算编制不科学，导致很多票据不能报销；执行力度不足。学校建立预算执行情况通报、约谈制度。但从结果看，项目负责人不重视，对其约束力不大，执行进度偏慢；执行效果不佳。经费迟迟不到位，造成在关键性考核时点突击花钱。

原因分析：部门间缺乏配合。学校预算编制管理是由学校社科处、科技处和发展规划办等负责的，由此经常导致以下两种情况出现：第一，管理者对财务知识方面不熟悉，不能做相应的指导。第二，相关科研经费负责人对财务知识方面不熟悉，编制预算凭经验。受国家经费投入模式影响，经费投入存在不可预期性，导致经费使用的非预期性；专项经费使用绩效尚未引起普遍关注，难以进行合理考核等。

（四）财务信息公开不透明存在问题：A大学“三公”经费、资源分配、经费监管方面的具体情况师生职工很多都不知情，对学校的财务状况，仅仅只有校长和相关领导知情。这与政府提倡的逐步推进政务公开、畅通公众监管渠道是相违背的，也不符合2010年实施的《高等学校信息公开办法》及2012年推行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》第十二条第（八）点信息公开的要求。

原因分析：在现有国情下，很多高校顾忌信息公开有可能造成民众的诸多偏见和不良情绪发泄，而且现阶段操作层面上可借鉴的经验不多。

（五）财务监控渠道过于单一存在问题：A高校实施监督检查的主要部门是纪委、监察处、审计处。这三个部门是联合办公。根据调查研究，发现A高校在举办大型会议等方面缺乏有效的监督。监察机构监督乏力，威慑力度不足，导致很多问题不能得到有效的反馈。

原因分析：有效的监督检查应该在事前和事中进行，但A高校的审计处和纪监办人手很少（分别为13人和14人），面对全校1万多教职工，180多个机关、部处、近300个院系、中心、研究所，而且没有聘请外部专家和外部审计机构，对于学校内部控制的监督检查，在事前和事中其实也只是形式上的参与，没有起到任何实质性的作用。

二、内部控制视角下高校财务管理完善建议

（一）加强环境建设，完善治理机构（1）设立总会计师。第一，根据A大学2010年校决算数据来看，2010年每名标准本科生的年生均支出已近4万元，2012年学校资金流近百亿。A大学应当吸取其他高校的成功经验完善学校的领导机构，如武汉大学已成功设置总会计师岗位，并取得一定的成果。总会计师作为专职主管财务的校级领导，负责全校的财务工作。

（2）设置稽核与督查科。A大学目前设置的收费与稽查科，应该改为稽核与督查科，把工作重心从收费放到稽核，收费任务应放在督查岗上。同时，A大学财务处应增加科室的编制，把学费收费权等发放到院系二级财务部门，同时充分推广学生收费管理系统，实现学生收费与教务管理等功能链接。这样才能采取有针对性的风险防控，提高自身的风险承受能力。若在现状不能改变的基础上，建议A大学财务处抽调骨干力量成立稽核与督查小组，形成机制定期对处内稽核、校内督查。同时要适当给该小组成员补贴，对查出问题的成员给予物质奖励和精神鼓励，提高大家的积极性。加强稽核和督查既有利于加强内部控制,能够及时发现自身工作存在的问题,对提高工作效率也有积极的作用,同时又能为财务处领导和学校领导的决策提供有力支持。

（3）进一步推进会计委派制。A大学会计委派可以参考以下两种方式：第一，财务总监委派形式。在委派总监上，A大学已经委派财务总监到后勤集团、产业集团，以及一家独立学院与附属中学，但对财务总监制度上的约束和提升等规定还不够详细，有待于进一步完善。第二，主管会计委派制形式。对一些规模较大、业务量较多的院系单位可推行主管会计委派制。A大学财务处还没有委派会计主管，不利于A大学及时对二级机构的会计信息进行控制，导致二级单位会计基础工作不够规范统一。因此，A大学首先应该增加一级财会人员的数量。只有在增加财会人员的基础上，进一步推进会计委派制。其次，A大学应加强与下属院系沟通交流，派遣会计人员进驻或负责院系直属单位财务工作。再次，学校核算中心应尝试改变办公地点，把报账地点直接下放到院系直属单位，由委派财务人员到二级院系对核算业务进行有针对性地服务。鼓励院系单位二级财务人员直接做单，然后再由一级财务人员审核、复核，缓解一级财务人手不足的压力，同时提高工作效率。最后，财务处对委派人员要有上升的空间，定期让其参加处内的相关活动，同时要有相应的规章制度让做得好的委派人员有提升空间。

（4）重视财会队伍建设。A大学应该从员工的角度建立一种以人为本的内部控制制度，营造一种温情和富有活力的企业文化。在人力资源建设上具体建议如下：

增加编制，留住人才。A大学应该争取更多的编制给优秀的员工，让其有上升的空间。A大学的资金流逐年递增，但是受编制的限制，财会人员的编制从2007年至今一直只有92个（包括A/B系列编制），其工作压力逐年递增，只有在增加编制和提高待遇的基础上才能真正留住人才。

提高薪酬待遇，实现同工同酬。A大学要争取更多的津贴、补贴等给非正式编制的员工，尽量缩小与正式编制员工的工资待遇。

打通流动渠道，形成竞岗机制。科室间的员工调配应该以一把手统帅，统一调配，避免形成小团伙。有科室空出岗位后，通过处内OA公布，鼓励员工报名竞争上岗，调动员工的积极性。

纠正招人思维，提供升职空间。衡量一个员工素质不仅仅只有学历职称，还有工作经验、计算机技能、生活常识、人际交往能力等。招聘员工应该首选最合适而不是最优秀的，招人容易留人难，招来员工还要有一套留人机制，要向核心员工提供晋升机会以及广阔的发展空间。

（二）树立风险意识，建立预警机制A大学管理者首先应树立起较强的风险管理意识，对科研经费、房产设备、和物资采购等环节开展风险评估和评价。高校应当根据设定的控制目标，及时进行风险评估并随时关注运行中的财务风险。首先，树立风险管理意识。对高校运行发展进行全方位的风险评估，采用定性与定量相结合的方法，按照风险发生的可能性及其影响程度等，做好事前控制。其次，建立风险预警体系。在高校的快速发展进程中，对识别的风险进行分析，确定优先控制的风险并制定出应对风险的措施，利用有效的方式方法，需要将财务风险控制在一定范围之内，至少在高校自身能够解决的范围内，做好事中控制。第三，教育主管部门要加大管理力度，积极防范高校盲目扩大建设和肆意增加贷款等风险的产生，通过构建强有力的监督机制与约束体系，引导高校作好科学决策与合规管理。第四，高校应建立健全融资管理制度、风险监控体系以及经济责任机制，建立高校财务风险预警机制，随时监测学校的财务风险显现与变化情况，严格加强财务核算与分析，控制融资风险的无限扩大。

（三）强化控制活动，提升管理效率

（1）提高核算业务质量，加强货币资金制度建设。

推进财务信息化建设，创新财务管理手段。A大学已经推行网上报账系统，一般业务逐渐由手工操作过渡到记账凭证直接由电脑生成，但在支付方式上还有相当部分采取传统的资金收付方式。应该借助银行卡、网上银行等手段，推行资金收支业务电子划转，最大限度地减少现金流动；采用财务管理的网络化和信息化，把核算人员从海量原始票据审核解放出来；同时还要提高报账师生员工的报账常识，如定期举办业务培训等，争取从报账源头做起，减轻财务人员工作压力。

提高审核质量，明确业务责任。A大学需要健全货币资金管理制度，形成业务管理流程。财会人员要提高责任意识，既要保证资金支付及时正确，又要承担主观疏忽或客观因素造成过失的责任。

严惩借款故意不还行为，严格执行资金管理制度。A大学要严格借款审批核准制度，加强债权债务的审批权管理。在核算时要明确借款的归还期限，组织人手定期对借款催缴。可以通过邮件、电话、短信等方式通知借款人。对故意不按期返还或冲账的，要求经办人写明事由经其部门领导人签字盖章确认冲账，同时按照银行贷款利息扣滞纳金，严禁其下次再犯。

（2）优化资产监管体系，完善信息平台和清查制度。

加强对高校资产管理指导。上级主管部门增加对高校资产管理工作的重视，加强对高校管理的业务指导和培训。结合高校特点，建立适合高校发展的资产监管体系。

实现资产全生命周期管理。A大学应该充分利用信息建设方面的优势，开发资产信息管理系统，整合学校分类资产管理，实现数据信息动态管理和监管，并且通过与财务系统的对接，实现资产管理的实时入账和对账。同时通过信息公开机制，实现资产有效整合和共享共用，尽可能提高资产使用频率。

完善资产清查制度。A大学应严格执行高校财务会计制度，利用资产信息系统和资产标识等技术，建立清产核资制度，要坚持年度盘点、核对制度、定期不定期地进行财产大清查，确保财务与国资主管部门、归口管理职能部门与使用单位都能做到账账相符、账实相符，逐步将资产管理纳入系统化、规范化、制度化、法制化轨道。

（3）强化预算管理力度，推行预算考评机制。

全方位配合编制预算。A大学财务处应联合相关部门，共同做好预算编制工作。首先，可以邀请相关预算编制专家给科研负责人及其助理、二级财务机构人员做相关培训会议，让预算编制更加合理。同时可以每年定期对项目助理、二级财务人员做专项经费相关培训，让其了解哪些经费能报，哪些不能报。通过学校网站、财务主页、报账大厅宣传栏、教职工邮箱，发布相关财务制度政策，让教职工多渠道了解财务相关规定。

加强预算执行力度。首先，出台相关管理制度。认真执行做好预算执行与下年度预算挂钩的制度。对执行力度慢的部门单位，可以实行下年经费“零增长”；对结余资金过多的单位，则扣减下年项目经费预算。其次，制定相关财务制度。明确校内各职能部门、项目负责人的管理责任以及奖惩措施。再次，借助信息化技术手段。加强对经费使用的监控，做好支出项目的额度控制及稽查，确保支出不超预算、不违反政策。最后，制定相关沟通机制。完善部门沟通协调工作机制，及时协同解决存在问题。如组织召开专题工作会议，由校长亲自布置动员；财务部门密切跟踪统计财政资金执行进度，定期或不定期向学校领导、项目负责人、项目承担单位和相关经费主管职能部门反馈执行情况，并及时传达财政部、教育部预算执行的相关精神。

推行预算绩效考评。要确保财政资金使用的规范性、有效性和安全性。加快预算执行进度，对建设期长和阶段性支出巨大的预算可采用个别考核的办法。例如，由A大学制定用款计划，并经教育部、财政部审批后，高校按计划完成预算进度即可。还要进一步提高各级会计审核人员的业务素质，借助信息化技术手段，加强对经费使用的监控，做好支出项目的额度控制及稽查，确保支出不超预算、不违反政策。同时，也能够及时准确的将项目的预算执行情况反馈给项目负责人。

（四）建立决策披露机制，有序推进信息公开A大学以财政拨款投入为主，也需要有序的推进财务信息公开，以实现对学校财经工作的有效监督。通过财务信息公开，可以增强财务透明度。保障师生职工对校财务工作的知情权、参与权与建议权。同时，财务信息公开不仅仅是上级部门的要求和社会公众的诉求，也应该成为A大学学校谋求可持续发展，建设世界一流大学的内在需求。当然，在现有国情下，尤其是由于以往的信息不公开造成了诸多偏见和情绪的现状下，推进财务信息公开也有必要更多考虑操作层面上的事情。因此，高校财务信息的公开应该作为校务公开的有机组成部分，坚持“依法公开、及时公开、规范公开、注重实效”的工作原则，严格遵守国家相关规定，完善校内管理制度，既保证流程规范有序，又不做表面功夫。其次，信息公开渠道可以更加多元化。例如，将分管财务校领导在教代会和职代会上报告学校的预决算情况和财务状况，可以将其制度化，在报告方式和内容上可以提出新的要求；在此基础上，可研究搭建一个财务信息发布平台，对涉及校园规划建设等重大经费开支项目，在目前主要通过校财经领导小组和校党委常委会审批的基础上，增加征求师生员工意见或听证会等新的尝试。学校财务信息公开的最终目的是希望能够通过更有效的监督来促进学校财务制度的规范化、财务决策的科学化、财务管理的民主化。

（五）加强审计内外结合，逐步丰富监控渠道A高校应健全内部审计机构,加强内外部审计工作,这也是《会计法》要求的“建立由单位内部控制、政府监督和社会审计监督组成的‘三位一体’的会计监督体系”的要求。首先，A高校应成立内部稽查机构。先从会计财务机构内部检查起，加强对学校一级财务机构的稽核和学校二级财务机构的督查，防患未然。其次，加强内部审计机构的内审力度。审计处应该从纪委、监察处联合办公中独立出来，这是确保内部审计人员独立性和履行职责的需要，其工作重心应当从事后监督扩展到事前预防和事中控制。最后，加强内外部审核机构联动合作。我国高校建立内部控制体系的过程中，还必须加强内部审计机构与外部审计机构的合作互动。为增强审计部门的审计力量，审计人员可以由两部分人员组成，一部分为单位内部的人员，他们熟悉单位的运营情况，基本都能做到知己知彼。另一部分可以聘请其他单位的财务专家、专业人员和来自于会计、律师事务所的外部审计机构，多渠道挖掘贪污犯法行为，维护高校的合法利益。

本文以A高校为案例进行高校财务管理研究，分析了其存在问题以及成因，并在此基础上提出高校在财务管理方面应牢牢抓住事前重视管理体制、人力资源建设；事中加强预算、资产、资金管理；事后监督评价管理等关键环节，防范财务风险，提高财务管理水平。

参考文献：

［1］王卫星、赵刚：《高校内部控制评价指标体系的构建与应用》，《审计与经济研究》2008年第6期。

［2］陈文川、黄凯颖：《高校财务管理工作体系的构建——基于平衡计分卡视角的探讨》，《财务与金融》2012年第6期。

（编辑 陈 玲）