提高国有资本收益上缴比例的难点分析和建议

严晓玲

提高国有资本收益上缴比例的难点分析和建议

严晓玲

央企2007年试行国有资本经营预算制度，开始恢复国有企业红利的上缴。国有企业属于全民所有，国有资本收益理应全民共享。然而，国有资本收缴比例偏低、总体上仍属于体制内循环等问题的存在，使得全体人民并不能享有国企红利分配收益。为此，必须提高国有资本收益收缴比例，使之更多用于保障和改善民生。

国有资本收益；利润上缴；国有企业分红

一、引言：问题的提出

国有资本收益上缴比例问题一直是学术界和民众热议的问题。事实上，国有资本收益上缴比例经历了多次改革。在计划经济时代，国家统分统销，利润上缴100%，而后逐步过渡到1984年的利改税制度，以税收替代了利润，税后利润留给企业，到了1993年，改为上缴部分按税率征收税，剩余部分留给企业，国有企业经历了十三年不用上缴红利的年代，2007年才开始恢复国有企业红利的上缴。由于2007年以来国有资本收缴比例偏低，因此，对于提高国企收益上缴比例的呼声越来越高。直到2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十。此消息一传出，再一次引发了社会各界人士激烈的讨论。虽然《决定》给出了最新的参照，但30%的比例还是引起了广泛的争议。目前我国对国企利润的改革还处于不成熟阶段，就单单国有资本收益上缴比例来说，还存在着很大的问题，因此国企红利改革任务仍然任重而道远。今后对国有资本收益比例的研究仍会继续下去，并且有着重大的意义。

二、提高国有资本收益上缴比例的难点分析

国有资本收益上缴问题不仅仅关系到国企的管理体制改革，更是关系到社会资源分配的公平性。国资委某位领导在被采访的时候回应道，国企上缴的利润不应该大幅度提高，原因在于，第一，母公司可支配的利润仅仅占到利润总额的百分之二十上下；第二，国企在增加创新能力、解决历史遗留问题和促进改革等方面仍需投入巨额资金。针对上述观点，以下从社会公平、国企管理体制和过度投资行为三个视角阐述了提高国有资本收益比例的必要性。

（一）国资委监管力度不够，导致国企出现各种管理问题

国资委受全体国民委托扮演出资人的角色，规范国企的各种行为，监管国企资产的保值增值等，监督管理者是否有舞弊等不正当行为，建立健全激励机制、惩罚机制，尽全力为作为股东的国民谋求福利。国资委在本质上是国民代理人，它有着监督国有企业的职责，与此同时也要受到全体国民的监督，代表民众的利益。

但是，就监督方面而言，国资委并没有做好。国企的一些腐败现象总是在经过媒体曝光，公众对之嗤之以鼻以后国资委才开始重视该问题，并着手展开跟踪调查。2011年，国家审计署公开发表中国核工业集团等十几家国企2007年到2009年3年间的审计报告。从有关的数据来看，有些国企存在偷税漏税、签发假发票、违反规定滥发薪资和领导公款私用等一系列不良问题。其中更严重的是出现了投资项目“先上车后补票”、赶超工期造成一些豆腐渣工程、乱发福利等。甚至有的国企出现对主管的国资委有谎报瞒报现象，其中包括中国钢铁等国企。之所以会出现这样的问题，主要在于国资委没有及时有力地监督国企，使之信息公开透明，没有对国企内部控制与管理进行仔细谨慎的核查。导致国企领导人缺乏应有的约束，国有财产分配不公正。国企之所以没能够很好反映国企的特殊本质，在激励机制、内部控制和利润分配等方面处理不当，造成国民利益损失，这大部分原因在于国资委监管力度不够和激励处罚机制不健全。

（二）盲目过度投资，极大浪费全体国民财富

国资委某位发言人说国企不应该大幅度提高国有资本上缴比例，所谓的原因在于国企现在还处于解决历史包袱和推进改革发展的阶段，仍然需要大量资金的投入。但是由于重新配置内部自由资金不像外部融资那样需要严格地审查，在内部治理机制以及外部治理坏境不容乐观的条件下，国企内部人士很有可能会为了私利而并非完全是为了规模经济来进行过度的投资，因此导致投资过热以及投资效率低下的结果。

就投资扩张方面来说，就是因为国有资本上缴比例低，国企拥有的闲置资本充足，便想方设法大量进行海外投资扩张，如此盲目行为致使海外巨亏事故频频发生。例如，2011年6月份，中国铁建所投资的“沙特轻轨”项目遭受了巨大亏损，亏损额达到41.5亿元，同年7月初，中方宣布澳大利亚一个国企投资的资源开发项目以失败告终，该项目亏损总额达到3.4亿元。据中国石油大学在2010年出具的一份报告中显示：由于受到海外投资环境变化以及管理体制等因素影响，我国三大石油公司在海外投资的项目累计亏损达到三分之二。

就历史包袱方面而言，国资委有关负责人称国企存在很多历史遗留问题，仅仅安置厂办大集体职工这一项费用就至少需一百个亿。历史包袱确实是国企改革需要解决的一个问题，但是如此之高的费用让人不得不对国企解决历史包袱的效率产生质疑，历史包袱不应该仅仅靠给予国企大量留存利润来解决，应该更多依靠制度创新和市场化来给予解决，只有这样方能节约改革国企的成本，坚决杜绝这个问题成为国企资源浪费的又一个源头。

（三）国企收益上缴比例过低并且存在分配不合理的问题

在国外，国有企业收益上缴的比例差别很大。新西兰国企在根据自身的盈利前景、资本结构以及未来的投资计划等方面制定合理的分红计划前，其董事会先与持股政府进行了协商交流。

瑞典、丹麦、挪威以及芬兰等国家其国企董事会为多个年度设定了合理的目标分红率。比如，把目标分红率设定为整个运营周期预期盈利总额的33%、50%或者67%。很多国家上缴的国有资本收益比例一般为利润的三分之一到三分之二，有的国家上缴比例甚至高达80%～90%。国家收缴上来的利润一般用于民众。

我国不仅国有资本收益上缴比例偏低，在用途上也没有用于民众，而是“取之国企，用之国企”，从央企来，又循环回到了央企内。2011年国有资本经营预算支出一共为858.55亿元，其中的723.55亿元主要用于国企海外投资支出、国企科技创新项目支出、国企兼并与重组基金、国企社会保障支出以及国企预留资金等。资金重新投入国企，其中只有十几亿元是用于支持发展新兴产业。五十亿元用于补充社会保障基金，四十亿元纳入到财政预算体系中，用于社会保障等民生事业发展支出。

国企上缴的利润，若只是成为国企的内部使用基金，而没有用于民生事业的发展。那么就违背了国有企业为“民之储蓄”的本质，也没有履行应有的社会责任。

三、政策建议

（一）正确认识国企性质，建立健全国企评价体系

国企与普通民营企业，在本质上有着很大的不同，它是属于国民的财富，理应服务大众，为民谋福利。国资委的关键绩效指标（即KPI）导向误导了国企，导致其滥用行政垄断权，唯利润最大化是图，而忽略了更为重要的老百姓利益和社会效益。建立完善的国企评价体系，把社会效益指标纳入到评价体系中，是使国企能够重新正确定位自身的有效方法。

现今国企参照国外的激励机制，把国企得利于行政垄断所得利润纳入到管理者的薪酬体系里，这从本质上来说，相当于把国民的利益转移给管理层，是对社会分配的严重不公。针对这个问题，应该重新建立合理的管理者与职工的薪酬体系，把其中含有国企垄断效益带来的收益从原有体系中剔除，以管理者及职工通过努力争取而得的利润以及所创造的社会综合效益取而代之，作为激励的薪酬标准。

此外，从对全体国民以及企业职工负责的角度来说，应该及时通过市场化运作及制度创新来有效解决国企的历史包袱问题，以求节约改革的成本。

（二）提高国有资本收益上缴比例，使之用于民生

在对国企自身定位正确认识的基础上，提高国有资本收益上缴比例，使之服务于民生，这是情理之中的事情。国企利润上缴比例应该高到什么程度，大体上有如下几个参照标准：第一，国外国企利润上缴比例；第二,行业分红比例；第三，国企的现金留存状况。

综合以上这几个标准来看，对于资源垄断型国企，其应当并且有能力承受上缴税后利润达50%以上，也就是说要比新制度中所说的到2020年达到30%的利润比例要高很多。另外对于资源竞争型国企，也应该在原有的基础上，参照同行业的利润上缴比例，提高比例。所收缴上来的这部分利润，应该纳入到财政预算体系或者成立一个专门的基金组织来进行统一管理，主要用于医疗、社保、教育等方面的建设，真正使百姓的财富回归到百姓的身上。

（三）规范国企的监督机制，建立科学的决策机制

国企之所以经常出现投资不善造成巨额损失、不受限制地随意分配国有资产和缺乏应有的社会责任感等问题的一个很重要的原因在于没有有效地规范国企的监督机制。由于国企的信息不公开不透明，国资委往往没有履行好监督者的职责，不仅如此，还出于部门利益，成了为国企说话的代言人。所以，国有资本收益上缴比例的确定，应该建立一个以国企及国资委信息公开透明为基础的全体国民监督机制。国有资产为国民所有，因此全体国民对国有资产拥有监督权。对国企施行全体国民监督机制，可以促使国资委重视并认真做好监督者的角色，督促国企的管理者有效分配国有资本，并建立健全科学决策机制。

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[4]康仪.央企红利比30%更重要的[N].经济观察报，2013，(15)：1.

[5]匡贤明.国企利润上缴岂可形同虚设[N].企业家日报，2013，(01)：1.

[6]刘丽靓.专家激辩国资收益上缴比例，资源垄断型企业存上调空间[N].证券日报，2013，(02)：1.

严晓玲，女，福建诏安人，福建师范大学经济学院研究生，硕士研究生，研究方向：会计学、企业资本预算管理。

F276.1

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1008-4428（2016）06-19-02