探究多主体合作的旧城改造模式——基于利益相关者财务思维

张　惠（安徽财经大学　会计学院，安徽　蚌埠　233030）

探究多主体合作的旧城改造模式
——基于利益相关者财务思维

张惠
（安徽财经大学会计学院，安徽蚌埠233030）

随着我国城镇化建设的进程不断加快，旧城改造成为推动新型城镇化发展的重要催化剂。目前，在政府主导的“村企合作”多主体模式下，采取“合村并居”，“棚户区改造”等旧城改造措施，把加快城中村改造作为推进城镇化、改善民生的一项重要工作来做，极大地促进了城镇化发展，但同时也带来了一些新的问题，滚动式开发中的出售土地、征收跨度的时间错位，缺少社会资本力量的参与，资金短缺问题与财务风险便随着征收范围的扩展、征收户数的增加以及征收时间的延伸而随之递增。本项目通过深入走访日照市老城区，运用实地考察、检索文献、数据分析、问卷调查等方法，根据日照市旧城改造中政府、村居、企业三位一体的多元化模式，对比分析泰安市以政府为主体的传统旧城改造模式，分析两者的优劣，探究分析运用利益相关者财务思维探究多主体合作的旧城改造模式，对旧城改造中资金短缺和财务风险问题进行分析研究，旨在促进城市更好更稳定地可持续发展。

利益相关者；多主体合作；旧城改造模式；对比分析

一、前言

从发达国家的发展经验看，城镇化是现代化的必由之路，是解决农业发展、农村繁荣、农民增收问题的有效路径，是推动区域经济协调发展的必然选择，是持续扩大内需和加速促进产业升级的重要抓手。2014年，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），明确指出我国应该努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，这对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大的现实意义和深远的历史意义。在新型城镇化建设中，旧城改造成为不能绕过的难题，因为这关系着城市规划的整体布局，且这对于生态文明与文化传统两大原则的贯彻有重要意义。

毫无疑义，随着我国城镇化建设的进程不断加快，旧城改造成为推动新型城镇化发展的重要催化剂，因此探讨科学、合理、可行的旧城改造模式是当前城镇化建设过程中的重要课题。目前，旧城改造出现了资金短缺、阻力较大、财务风险频繁等问题，这无疑给新型城镇化建设的顺利推进带来负面影响。本文以日照市与泰安市的旧城改造为案例，进行对比分析，探索运用利益相关者财务思维探究多主体合作的旧城改造模式，对旧城改造中资金短缺和财务风险问题进行分析研究，旨在促进城市更好更稳定地可持续发展，具有较大的理论价值与较强的实践意义。

二、日照市与泰安市的旧城改造模式对比

相比于泰安市的传统旧城改造模式，日照市坚持多主体合作开发的旧城改造理念。虽然泰安与日照都在旧城改造中取得一定成绩，但是日照市的多主体合作开发的旧城改造经验值得学习与借鉴。

2007年，日照市出台了《关于城中村改造的建议》（日建字（2007）38号）文件，明确指出在旧城改造中要注重多主体合作开发的模式，要坚持以民为本、关注民生，按照“充实新城区，改造老城区，先急后缓，先易后难，先中心后边缘”的工作思路，建立了“政府主导，社会参与，政策推动，市场运作”的联合运行机制，妥善解决了政策落实缓慢、启动资金不足、社会保障压力大等瓶颈问题，取得了旧城改造工作的较好成效。多主体合作开发的模式在解决旧城改造的政策落实难、改造资金难、社会保障不足等问题后，必然会提升旧城改造的效率与质量，据山东省《半岛都市报》的公开报道显示，仅2013年上半年，日照市就启动了3个园中村和6个城中村的拆迁改造，共签订拆迁协议2290份，拆除房屋2160处，且很少爆发激烈性的拆迁矛盾。

泰安市在旧城改造中采取传统的政府主导模式，虽然在旧城改造中也取得了较好的效果，但在资金支持与社会保障方面还存在可以改进优化的地方。泰安市对于旧城的改造是具有较强的规划先行意识，早在2004年，山东省城乡规划设计研究院就对泰安市的旧城改造进行了研究，并出台了《泰安市城市总体规划（2004年-2020年）》，这对泰安的城市改造有一定的促进作用。2014年，泰安市政府公布了《泰安市人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（以下简称《意见》），到2017年，全市将改造棚户区7.5万户，基本完成集中成片、非集中成片城市棚户区和城中村改造。泰安市虽然在旧城改造中取得了一定的效果，但是常常出现了资金到位难和改造居民的社会保障难以到位等问题。

相比泰安市的政府主导来说，日照市在旧城改造中主要采取多主体合作开发的模式，具体有以下几个要点：第一，多主体合作开发模式往往最广泛的参与者是旧城中的居民，因此日照的这一模式是将这一批利益相关者纳入旧城改造的项目中来，既可以确保他们的权益不受损害，又可以使其收入保持可持续化，这样避免居民因拆迁暴富后返贫，这也是日照在拆迁关系处理方面取得良好效果的关键性原因；第二，日照市的多主体合作开发一般采取的是“村企合作”模式，这样有利于充分利用社会资源来推进旧城改造，从而解决旧城改造的首要难题——资金短缺；第三，通过多主体合作开发模式，旧城改造往往可以依靠房地产商的专业化建设经验，有利于旧城改造的商业化开发，为日照市老城区居民、企业、社会创造更多的效益与就业。

三、基于利益相关者财务思维探究多主体合作的旧城改造模式

多主体合作的旧城改造模式往往可以较好的保护村民利益，从而减小旧城改造阻力。在当前的旧城改造中，往往旧城居民是最广泛、最直接、最积极的利益相关者，他们对于旧城改造项目的方案、执行、利益补偿等内容极为关切，因此一旦政府或者企业在这些方面做的工作不细致、不到位、不合理，就会造成旧城居民的激烈反对，严重时还可能造成群体性事件。但是，基于利益相关者财务思维的多主体合作旧城改造模式，就是要吸纳旧城居民作为旧城改造的主动执行者、主动参与方，甚至可以采取以投资的方式来参与旧城改造，这无疑会有利于旧城居民就业数量与质量的双重提升，同时也为其增收奠定基础，从而能有效的减少旧城改造的阻力，更可以避免由于旧城改造的利益冲突造成影响恶劣的群体性拆迁对抗事件。

多主体合作的旧城改造模式往往可以较快的筹集改造资金，从而提高旧城改造效率。长期以来，资金量不足是许多城市旧城改造的关键性难题，因为旧城改造的涉及面广、资金需求极大，加之滚动式开发中出售土地、征收跨度时间错位、缺少社会资本力量等多方面原因，政府往往难以在短期内拿出足够的资金来推进旧城改造，而旧城改造进度的缓慢又反过来增加了旧城改造的各项成本。尤其要指出来的是，由于资金的短缺往往容易耽误旧城改造的契机，这有无疑强化了开发企业与当地政府间的博弈，而且对于旧城居民和当地政府间的沟通关系也会造成负面影响。与此同时，若政府或者企业通过杠杆资金来推进旧城改造，在当前拆迁难、补偿难的背景下，且旧城改造项目的财务风险极大，这其实是不利于旧城改造效率的提升，也影响新型城镇化的真正实现。更为重要的是，由于旧城改造工程的烂尾或者规划不优，这为城市后期的发展埋下了许多定时炸弹，不符合科学发展的要求。

多主体合作的旧城改造模式往往可以较大的提升各方收益，从而维护社会公共秩序。事实上，多主体合作的旧城改造模式往往可以较大的提升各方收益，具体表现在：首先，从居民角度上说，由于具有利益可分享机制，他们往往具有较强的参与积极性，这在减小旧城改造阻力的同时，也在无形中强化了旧城改造的监督力量，更为重要的是能可持续的提升旧城居民的收入，从而使得地区的稳定性得以保障；其次，从企业视角来说，通过参与旧城改造，企业的业务得到开拓，并且能为自身的多元化业务转型提供机遇，更为重要的是通过旧城改造，企业往往可以真正的嵌入新城的经营、管理、维护，从而使业务得以常态化开展；再者，从政府层面上说，旧城改造本身就是对城市的一种规划、改造、优化，能有效促进经济的发展，与此同时通过多主体合作参与旧城改造也可以降低旧城改造的成本，同时降低旧城改造的利益冲突概率，最为关键的是随着旧城改造的商业化运营，这无疑也给当地居民带来一定的就业，这些益处都在吸纳居民就业、促进居民增收层面有重要意义。

四、结语

综上所述，基于利益相关者财务思维的多主体合作旧城改造模式是有其合理性的，具体表现在：多主体合作的旧城改造模式往往可以较好的保护村民利益，从而减小旧城改造阻力；多主体合作的旧城改造模式往往可以较快的筹集改造资金，从而提高旧城改造效率；多主体合作的旧城改造模式往往可以较大的提升各方收益，从而维护社会公共秩序这三个方面。从日照市的旧城改造经验来看，我们应该学习、借鉴、推广这种基于利益相关者财务思维的多主体合作旧城改造模式，全面提升旧城改造的科学性、合理性、前瞻性、可行性，全面促进和推动新型城镇化的建设。

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（责任编辑：孙嘉）

安徽财经大学2015年国家级创新训练项目，基于利益相关者财务思维探究多主体合作的旧城改造模式，项目编号：2015103782115。