市场经济环境下PPP项目的VFM评价方法及应用

2016-12-28周湘东恒财城市投资控股有限公司广东阳江529500

当代经济 2016年18期

关键词：定性成本政府

周湘东（恒财城市投资控股有限公司，广东　阳江　529500）

周湘东
（恒财城市投资控股有限公司，广东阳江529500）

本文对VFM的概念及发展进行了简要的阐述，在此基础上，对PPP项目的VFM常用评价方法进行较为详细的探讨。

PPP项目；PPP模式；VFM；物有所值

一、引言

自十八届三中全会中明确指出要处理好政府和市场的关系后，PPP项目便作为极佳的结合手段，被广泛应用在国家和地方性的基础设施项目建设采购中。国家部门也从政策、法律上给予PPP项目大力扶持，与上世纪九十年代末以及本世纪初的两次PPP热潮相比，本届中央政府更加强调确保项目“物有所值（VFM，Value For Money）”，引起业内关注。

作为国际通行的，对PPP项目全生命周期进行价值评价与绩效管理的标准，我国目前的VFM评价仍处于初步摸索和理论学习的阶段。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）要求“积极借鉴物有所值评价理念和方法”；《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金［2014］113号）强调，在项目论证过程中，政府应当对PPP模式进行物有所值评价；在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中提出，特许经营项目实施方案中应包括可行性分析、对降低全生命周期和提高公共服务质量效率进行论证，但并未对评价的具体步骤和主要内容作出规定；《国务院办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发［2015］42号）强调了利用财政承受能力论证对PPP项目进行筛选，但对项目前期VFM的评价重视不足。

在PPP项目的前期，VFM主要用于决策，即项目“是否应该采用PPP模式”；在建设期和运营期，主要用于绩效管理，即监测项目“对预期目标的完成情况”以及“是否具备持续的运营能力”。本文拟采用归纳的方法，总结国际上具有代表性的VFM评价方法，并结合实际，试图为PPP项目的VFM评价提供参考。

二、VFM的概念及发展

1、概念及内涵

物有所值（VFM），即少花钱、多办事、办好事，是PPP的核心理念和最终目标，也是政府评价是否采用PPP替代传统采购模式的一种技术手段。PPP的物有所值（VFM）是指，在符合一定条件的情况下，相较于政府传统采购模式，PPP模式能够更加节约成本、提高效率并实现预期，即最优化的利用可用资源以获取想要的结果。这里所说的“符合一定条件”即VFM的评价方法。

VFM的含义可以用3E来描述，即经济性（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness），这是包含了项目时间、费用、投入产出、生产效率等全方面的定义。具体而言，“经济性”或称“节约”是指谨慎的利用资源，从而节省费用、时间和精力，即所需的资源成本最小化，是从成本角度对投入进行度量；“效率”是指使用较少的成本、时间和精力而提供相同的服务，是生产力的度量，即度量从投入中获得多少产出；“效果”是指使用相同的费用、时间和精力而提供更好的服务或获取更好回报，是结果的定性和度量，表明项目可否有效地实现预期目标。

PPP范畴下的VFM则是一个相对概念，需要将PPP模式与传统模式相比较，假设两种采购模式的达到效果相同，则通过比较投入成本的多少判断哪种模式更能实现物有所值；如果投入的成本相同，则应通过比较所获得的效果的好坏判断哪种模式更能实现物有所值。

2、发展过程

上世纪八十年代左右，西方国家兴起了为改进政府工作效率，提高社会福利，弱化政府行政管理影响的新公共管理运动，社会资本进入基础设施管理和政府采购领域成为这一运动的标志成果。其中英国是其中比较有代表性的，最早将VFM引入公共基础设施项目采购模式的比选中的国家，随后其不断积累数据，完善VFM评价过程，目前已形成了较为规范的VFM评价指南。韩国、日本、香港、台湾等亚洲国家和地区也加强了对物有所值评价的重视程度，物有所值评价越来越多的受到肯定并在政府采购和政府与社会资本合作方面得到了广泛的应用。

三、VFM的两种评价方法

目前较为常用的VFM评价方法主要有两种：

1、完全的成本与效益分析法

成本与收益分析法是指通过比较项目的全部成本与效益来评价项目价值，其核心是以最小的成本获取最大的效益。完全成本与效益分析法常用于评价需要量化社会效益的公共事业项目的价值，在不同的国家和项目中，成本效益评价法在指标选择、收益率的确定等方面有所不同。目前在确定该方案的指标选择方面，较多的做法是将净现值（NPV）作为评价指标，即全部收益现值与全部成本现值之差。也就是说，在应用完全的成本效益分析法时，需要逐个计算项目的所有成本和收益的现值。采用完全的成本与效益分析法，需要大量的数据支撑，计算工作量较大，而且该方法需要进行较多的假设，在定价的准确性方面较差，在一定程度上限制了它的使用范围。

2、公共部门参照标准法（Public Sector Comparator，PSC）

PSC是指政府根据项目的实际情况，在参照类似项目的基础上制定的项目标杆成本。将PPP模式下的全生命周期成本与PSC成本进行比较，从而得出定量的VFM，以此数值判断项目采取PPP模式是否更加物有所值，相应的计算公式为：VFM=PSC- LLC。通过上述公式可以看出，VFM 本质上是两个净现金流折现值之差。当财务数据可获得时，即可测算得出该数值，如当 VFM 为正值时，表示 PPP 模式更高效，此时才可以选择采取PPP模式。

PSC除了适用指导政府方进行项目PPP模式决策外，也适用于社会资本对项目的投标决策、自身评价以及投标完成后的评价。

四、VFM定性评价方法

VFM定性评价主要是通过问卷调查与专家咨询的方式来完成，目前很多学者与项目实施机构针对VFM定性评价设计了问卷调查表，对可能影响项目VFM的各类因素进行了归集，采用打分的方式，对项目是否可以采取PPP模式进行定性分析，以指导项目决策。对于VFM定性评价的结果，如果评价结果显示项目不适合采用PPP模式，则可直接用于项目决策；如果评价结果显示项目适合采用PPP模式，则需要进行进一步的定量分析。因此，从某种程度上来说，VFM定性评价是判断项目是否需要进行定量评价分析的前期工作。

五、VFM定量评价方法

VFM定量评价是在定性评价的基础上进行的，若定性评价判断项目适合采用PPP模式，则需要进一步精确分析VFM的大小，需要通过定量分析来进行。定量分析主要用以评价项目采用不同的采购方式所对应的资本结构与运行成本及可获得的利润，即上文提到的PSC与 LCC相比较，可获得的 VFM。同时，还需要对项目利益相关者偏好、特殊风险、预计的交易成本加以调整。

理论上，只有当PPP 模式下的价值 LCC 优于 PSC，也就是说， PSC减LLC的数值为正值时，政府才会选择采用 PPP 模式。但在有些情况下，VFM存在某些局限性。例如政府缺乏资金，如项目采用传统模式要若干年后才能实施，而采用PPP可以立即实施，项目越早投入运营，公众就会越早享受其带来的社会效益，政府方也会因此获得社会效益的时间价值。可以设想这样一个场景，虽然政府采用传统模式会比采用PPP效率更高，成本更低，但是政府当期缺乏资金，无力实施经济社会发展的急需项目。那么采用PPP模式，引入社会资本，尽早实施项目带来的效益本身将足以超过因采用PPP所增加的投入，因为也实现了物有所值。实践中，许多发展中国家仅因为缺少资金就采用PPP，并没有进行VFM评价。