高等教育财政拨款绩效评价体系研究

孔妍

（黑龙江科技大学，哈尔滨150022）



高等教育财政拨款绩效评价体系研究

孔妍

（黑龙江科技大学，哈尔滨150022）

摘要：高等教育规模的不断扩大，教育需求不断膨胀，加剧了教育投入不足和教育需求高之间的矛盾，与此同时，我国高等教育又呈现出资源利用率低，严重浪费的局面。通过对绩效评价体系的研究提供参考依据，提出加强高等教育绩效评价的体系建设；加强建立责任监督机制等政策建议，如何将有限的财政拨款用在刀刃上，有效提高财政拨款的使用效率，是目前着重要解决的问题。

关键词：高等教育；财政拨款；绩效评价

一、概念

财政拨款的绩效评价，就是相关财政拨款部门，按照一定的评价方法和评价程序，依据科学、合理的绩效评价指标，运用规范统一的评价标准，对财政拨款的款项使用结果、影响等方面进行的综合性考核。

二、高等教育拨款绩效评价现状

近几十年来中国高等教育财政模式发生了较大的变化，从先前的“基数+发展”到现在的“综合定额+专项补助”，这种转变在一定程度上促进了高等教育的发展与进步。然而，两种财政拨款模式在绩效方面都仅仅注重对高等教育的资金投入，却没有重视产出效率。前一种拨款模式考虑因素单一，参考的是在校学生数和学校类型，未能将不同专业、不同层次的学生培养成本差异考虑进去，也没有考虑到学校在不同职能活动中运行成本间存在的差异。综合定额则是生均标准确定依据不足，测算方法不够科学合理，主观性较大，且各个高校都倾向于综合性发展，因此，设定在不同类型学校之间定额标准已经失去其公平与效率的意义。

关于高等教育绩效评价可以从两个方面来看，在教学方面，基本是通过打分的方式进行，学生评价一般是镶嵌在教务管理系统中，简单来说就是学生查分时，如果不进行评价，就无法看到自己的分数。而学生评分随意性比较大，并不能为评价带来积极影响。教师间的评价基本上也是形同虚设。因此，从整个板块来看教学评价的现状并不理想。从科研层面看，高校教师占有很高的评价地位，主要在于高校教师的职称评定和职称晋升与教师自身科研成果具有直接相关性。科研评价可以说是决定其职称以及待遇的重要的决定性因素。但是目前的科研评价在一定程度上存在着不合理之处。很可能使高校教师“无心向教”，形成了一种“万般皆下品，唯有科研高”的境界。

虽然高等院校不断扩大规模，但财政支出却有所递减，这在一定程度上阻碍了中国高等教育的发展。为此，必须要对财政拨款进行调整，选择一种有利于推动我国高等教育发展的绩效拨款方式。

三、高等教育绩效研究存在问题

对于高等教育经费，在很长时间内拨款时都没有考虑一些有关指标，如教育成本，两种拨款方式“综合定额加专项补助”与“基数加发展”都有着一定的缺陷，前者未精确计算教学成本，并且粗略估算了别的开支项目，而后者忽略了规模效益，使得这两种拨款模式都没能将财政教育经费的作用发挥到最大，而造成高等院校热衷于规模的扩大，重复设立了大量的专业、学科，造成一定的资源浪费。随着我国财政支出管理体制的改革不断发展，各级政府部门包括教育部门开始关注财政支出资金的利用效率、效果，认识到提高资金的使用效率和效益的重要意义。

（一）缺乏科学可行的绩效评价体系

中国高校在教育办学绩效考核方面的评价工作起步晚，尚处于初级发展阶段，没有统一的绩效评价机构，相关的绩效评价体系也没建立，各评价单位可能要根据自己的重点构建指标体系，大方面的指标体系不能系统、规范的对高等教育整体进行绩效评价，会存在以偏概全的弊端。

（二）缺少有效的高等教育财政拨款的监督机制

现阶段，虽然中国在高等教育财政拨款监督制度上略有改善，像某些地方已经在高校中进行统一集中支付的制度政策，可是还存在部分问题。首先，是还停留在注重合法性、合规性的审核阶段，其经济性、效率性和有效性的评价还属空白。其次，高等教育财政支出的审查目标仅停留在鉴证形式上，没有从审查高等教育财政支出管理上存在问题当中发现其原因，找到建议与提出政策。最后，对高等教育财政支出的审查仍只是提供鉴证形式和财务报告的事后审查，而没有形成事前预防、事中监督的补助流程。

（三）高等教育绩效方面的关注度低

受计划经济的影响，在分配资金预算时，一直以规模而不是以效益为目标导向，其主要任务就是尽最大可能满足各部门的需要，评价时只关注需要花费多少金额，对预算金额的运作和产出结果并没有重视起来，更没有从根源上思考和控制无绩效、低绩效的教育项目投资。高等教育财政拨款没有把办学绩效评价纳入到高校预算执行与管理的所有流程中。从高等教育的财政支出编制、执行到绩效评价，都没有形成一个有效的整体系统。

（四）绩效评价工作中对绩效目标认识不足

关于高等教育财政支出进行绩效评价，设置指标体系，应该事前明确高等教育的绩效目标。目前我国进行绩效评价的绩效目标没有得到充分的重视，绩效目标的设立不清晰，没有系统化、细致化的表述，对绩效目标的研究不够完善。这在一定程度上影响指标体系的构建，不利于绩效评价工作的展开。

（五）财政拨款绩效评价实际操作上比较困难

在操作上，因为高等教育产出并不能全部量化，所以在产出方面的考核比较困难，做不到像企业那样有规范的、可计量的投入产出和成本效益。高等教育的产出不仅包括短期的直接产出，如培养学生数，就业比例，还包括长期的间接产出，如整个社会教育程度的提高。这些产出受各种社会环境因素影响，难以衡量，在实际操作中比较困难。

四、政策建议

（一）加强高等教育绩效评价的体系建设

目前我国高等教育财政绩效评价实践还处于初级阶段，对绩效评价工作规范的制度和法律建设还不完善，导致对绩效评价工作的约束力度不够、权威性不强。在理论上虽然已经有了很多探索，但在实际操作中，绩效评价还不足以实现促进高等教育服务质量的改善和提高，绩效评价的实施工作很难展开。鉴于高等教育经费使用，资源利用效率低的普遍存在，加强对政府支出绩效评价的法制化和制度化建设，尤其强调对评价结果的应用，将绩效评价的结果与预算拨款金额挂钩，建立完善的监督机制和绩效评价报告制度相结合，有助于高校改善财政投入的产出效率。

（二）加强建立责任监督机制

很多高校对教育投资责任不明确，同时缺乏对绩效评价的重视。在教育财政资金的管理上，只考虑把钱花出去，如何分配，而不是积极考虑如何采取措施提高财政教育资金的效率。因此，应该建立高校问责制，通过明确的责任机制，提高高校运作的管理水平和教学质量，使得高校管理科学化。在强化高等教育财政支出管理的责任上，需要建立全面的监督机制，逐步将社会公共参与推行到监督中来，确保政府、社会及个人对高等教育财政支出的使用情况和产出结果进行有效的监督。实践证明对高校效益问题的问责行动，实行追究和监督，能够促进高等教育绩效评价的发展。

（三）设立面向绩效评价的绩效目标

根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》，将绩效目标编入部门的预算，建立健全事前阐明、事中监督、事后评价的财政资金“跟踪问效”机制。因为绩效评价是结果导向型，绩效预算同时是一种重结果的预算分配方式，它会将部门以前年度的执行结果作为审批新的预算基础，促使各个部门注重预算执行过程中的绩效与责任。在预算执行时能够以绩效为目标严格控制其执行，并且重视预算执行的结果，把考核结果作为下一次预算的衡量标准，将绩效评价与绩效目标紧密联系，前后保障，既保证绩效目标的顺利实现，又提高了资金利用率。

（四）建立绩效评价所需的法律法规

高等教育财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到立法的支持，而且要制度化、法治化。通过法律法规明确规定了财政支出绩效评价工作在整个财政资金使用及监督过程中的作用，包括评价工作采用的方法、程序、评价内容等，同时对评价主客体的权利和义务也要做出相应的规定，防止权责不明。

（五）创造有利于绩效评价的外部环境

我国高等教育绩效评价体系虽起步晚，但在理论研究上较为完整，如何保证高等教育财政拨款绩效评价工作的顺利实施成为问题的关键，需要扎实做好绩效评价工作的配套机制，例如，建立全面完整的信息资料库，真实的反映高校预算支出运行情况及评价结果。在绩效评价结果的基础上，形成高校间的竞争机制，使高校树立竞争意识，再按照绩效预算的要求，合理的分配财政资金，提高高等教育财政资金使用效率。

绩效评价是目前高等教育财政学中最前沿也是最困难的课题，如何设置科学、合理指标体系，设定准确的评价标准，涉及到很多问题，这就使得财政支出绩效评价本身成了一个非常复杂的问题。在国内，绩效评价更是一项新的工作，由于财政支出体制尚在建设中，政府管理理念和方式还有待改变，法律制度建设、组织实施及结果的应用还需一个过程。因此，在缺少经验的条件下，对高等教育财政支出进行绩效评价，要本着先易后难，不断积累经验，从而全面推广。

参考文献：

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中图分类号：F272.5

文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）07-0103-02

收稿日期：2016-04-06

作者简介：孔妍（1991-），女，吉林延吉人，硕士研究生，研究方向：公共政策。