论长三角一体化及区域协调机制的构建

谭顶男

（中南财经政法大学，武汉430073）



论长三角一体化及区域协调机制的构建

谭顶男

（中南财经政法大学，武汉430073）

摘要：目前，长三角区域已成为我国综合实力最强的区域，初步建立了区域内合作协调机制并取得一定成效。但是，随着长三角区域经济的进一步发展，现有的区域合作协调机制的一些弊端开始凸显，严重制约了长三角一体化进程。只有形成一种新型的稳定的区域合作协调机制，以机制推进政府与政府、区域市场与区域市场、政府与市场之间的协作与互动，才能切实有效地推进长三角一体化进程的实现。

关键词：长三角；区域经济；协调机制

一、引言

长三角一体化是一个综合概念，起初被人们认为是简单的“区域经济合作”，由单纯的地理位置原因而产生的城市集聚现象。随后，这一概念被扩大到制度和文化等多个层面，但经济一体化仍旧被认为是推动长三角地区实现多元一体化的基础。长三角经济的快速发展依然引起全国乃至世界各经济体关注，然而在一体化经济背后，仍存在一些发人深省的问题。

（一）产业重构、资源浪费严重

长三角一体化进程中最明显的问题是产业结构趋同，主次分工不明显。同一产业在同一辖区或邻近辖区内重复分散，使得区域内资源短缺或市场容量不够，各行政区域之间的分工较为无效，地方优势未能充分发挥。同时，由于区域间缺乏沟通，造成各地区基础设施重复建设，如港口码头，机场建设等，不仅造成了资源的极大浪费，且在一定程度上阻碍了地方经济的发展。

（二）招商引资恶性竞争、合作意识薄弱

长三角地区一直是东部乃至全国招商引资最主要的地区，是引入外商投资最有成效的地区。然而，随着发展速度的不断加快，招商引资过程中出现的无序竞争现象却越来越多。各区域都根据发展要求建立了经济开发区，然而，各地引资成本一降再降，对进驻开发区的外企要求也越来越低，在有些地区甚至出现了“零要求”。从初始的土地承包到后来的外贸产品，过度竞争所带来的利润越来越薄，空间越来越小，可以说是人为因素过多地阻碍了发展效率的提高。

（三）城市间发展存在差距，并逐步扩大

上海、苏南等地区城市化水平较高，GDP贡献率也居于前列，同时公共设施、福利保障、生态环境等均优于苏北地区和浙江西部地区，城市综合竞争力在区内明显靠前。与它们相比，长三角区域内城市间的差距有越来越大之势。同时，城市间对区域内环境治理采取了“踢皮球”和“搭便车”的态度。

二、长三角区域合作协调机制的目标模式

（一）政府引导

在新的模式下，长三角区域要实现一体化进程的推进，政府应该改变“强政府”的思维，贯彻公平和非歧视性原则，健全市场秩序，破除行政区划界限意识，消除各城市之间的各种政策壁垒，做到区内区外、国内国外不同主体之间权利平等、义务一致、标准同一。应简化跨行政区域的办事程序，建立和健全公开透明的合作协调事项的办事程序制度，创造公开、透明、高效的区域合作协调环境。

（二）企业主导

在长三角一体化进程中，市场性区际经济联系始终存在着，并且与行政性区际经济联系共同成为长三角一体化中的两根主线。而作为市场性区际经济联系的利益主体，企业的主导作用和微观主体地位不可动摇。长三角各城市的企业要严格按照现代企业制度，以资本为纽带，充分利用并购、参股等市场化运作方式，积极推动各地资源重新整合，充分发挥企业作为组合各种要素的主体在区域经济一体化中的重要作用。同时，在市场建设方面，要尽快培育和实现消费品市场、技术市场、资本市场、劳动力市场、产权交易市场的“一体化”。

（三）各方参与

长三角区域16个成员城市要从区域合作协调的角度，形成多边性、多层次的推进机制。首先，在一些容易达成合作协议的领域和行业率先形成多边城市的协议，如公共基础设施、教育领域等。然后再根据“平等互惠”的原则，逐步扩大合作范围和领域，从而在深层次领域开展更好的合作。此外，参与的主体应该破除“强政府”的思维，除了政府、企业之外，还应有各成员城市的中介组织、行业协会等非政府组织的积极参与，真正实现多边性的参与主体。

（四）互惠互利

利益关系是长三角各成员城市合作协商的本质关系。新的模式下，长三角区域的合作协调应遵循“互惠互利”的方针，以利益关系为基础性纽带，在制度化框架的区域合作协调中实现“共赢”。各方的合作协调思维应是一种“非零和博弈”的思维，应从个体理性转向集体理性。

三、长三角区域政府合作的制度困境

（一）缺乏完善的合作协调机制

长三角区域政府合作主要是区域内各地方政府通过倡导方式成立的一种非制度性的协商组织机制，还处于探索阶段，其运作成效还没有完全呈现出来。特别是在行政力量过强的条件下，这种合作机制相当程度上还难以摆脱地方政府的控制，或者某些方面还得借助于地方政府的政治权威来推进合作协调组织的工作。因此，完善的区域合作协调机制的缺乏，使得长三角区域合作的一些共识和较大规模的跨区域合作项目的实现有些难度。

（二）地方利益割据，政府间关系松散

长三角地区的16个城市，行政隶属关系非常复杂，许多方面政策不统一，利益不一致，各自为政，各行其是，地区之间的协调难度很大。条块分割，恶性竞争，甚至以邻为壑的不良风气导致一些区域性交通基础设施和环境治理工程因各地政府之间缺乏协调而进展缓慢。更为严重的是地方政府出于自身利益考虑，对本地企业采取保护，以政府行为介入市场竞争，阻止资源流出，限制外地商品进入本地市场，对异地投资企业实行双重征税政策。这种市场分割，恶性竞争和地方保护严重干扰和制约了区域内企业之间的正常市场运作，形成了所谓的“条条经济”、“块块经济”以及“诸侯经济”。

（三）长三角区域经济合作非均衡制约

经济决定政治，政治对经济起反作用。长三角区域内各城市间经济发展的不均衡是制约长三角区域政府合作的一大难题。由于各城市在各个行政区的地位不同，造成政府的政策倾斜不同，政府的投资、扶持力度不一样，这导致了一些城市总体实力及竞争力要强于其他一些城市。此外，由于一些地理因素以及后天的发展使得一些城市的潜力逐渐发挥出来，这都造成区域内经济发展的非均衡性。长三角区域各个城市的投资环境、经济实力、综合实力存在着非均衡性，这给长三角区域政府合作带来了挑战，也影响了长三角区域政府合作机制的构建。

四、构建新型的区域合作协调机制

（一）更新思想观念，建立“双赢”的利益协调机制

由于长三角区域各成员城市在经济与社会发展水平上存在着较大的差异，因而在产业布局、政府管理、地方发展规划与经济增长、投资政策等多个方面存在着利益不协调的地方。在长三角一体化进程中构建区域合作协调机制是必然趋势，在提升长三角区域的协调能力上，完善相应的利益协调机制显得十分有必要。

首先，建立新型的“利益分享机制”。“利益分享机制”就是要客观地协调好产业政策和区域政策的关系。在产业政策调整过程中，应充分遵循利益分享的原则，尽可能避免将过多的资源集中于某一产业上，改变原有的长三角产业趋同的现象，充分发挥区域特点，逐渐形成有区域优势的产业结构，从而合理地共同分享利益。

其次，建立新型的“利益补偿机制”。“利益补偿机制”是使损失的利益合理地实现补偿的重要方式，主要是通过规范的利益转移来实现。在现有的体制下，地方得到的利益补偿主要是通过中央对地方的财政补助和税收返还等方式。建立新型的“利益补偿机制”，就是在承认效率差别的基础上，对地方利益进行合理地再分配，实现效率与公平的统一。

（二）建立紧密型的组织机构

长三角区域合作协调是一项“系统工程”，为解决区域合作协调缺乏强有力的组织机构问题，需要建立包括指导机构、协调机构、执行机构在内的有力的推动机构，完善区域合作协商制度。首先，成立由国家发展和改革委员会牵头、沪苏浙两省一市政府共同参加的地区经济一体化领导小组，负责制订全区域发展战略和政策，协调解决区域内基础设施建设、城市规划和环境治理中的重大问题；其次，进一步发挥长三角城市经济合作协商制度的功能，负责解决经济运行中生产要素自由流动以及生产、销售中的合作与互利问题，负责解决科研、教育、文化和旅游资源的共同开发和利用问题；最后，建立各项专家委员会，委员由相关部门负责人、相关领域专家、学者组成，从而为解决区域内各种合作问题提供经过科学论证的方案，为解决区域共同发展中的“双赢”问题提供可行的利益分配方案。

（三）充分发挥非政府组织的合作协调作用

目前，大多数非政府组织在职能上多偏重于政府组织服务，政府工作人员介入其中，甚至一些时候，某些非政府组织仍然代表行政管理部门行使某些职能，作为监管对象的企业和公民只能被动接受各种要求。长三角要向非政府组织放权，培育和发展独立公正、规范运作的社会中介组织，充分发挥长三角地区的行业协会等非政府组织及由民间组织组建的各种组织的作用，建立和完善社会综合服务体系，把那些长期由政府包揽下来，但不应由政府包揽的、政府做不好、做不了的职能放给社会中介组织。

这些非政府组织具有非官方性和灵活性，在促进长三角区域合作协调中可以发挥桥梁纽带作用，是市场中不可缺少的媒介。此外，非政府组织在市场性区际经济联系中能发挥政府无可替代的作用，可以通过区域性行业协会的方式使企业进入到区域合作的主导层面上，从而有助于培育区域合作协调中坚实的微观基础。

（四）塑造良好的法制环境

首先，要尽快建立保障长三角一体化中区域合作协调的法律法规。要确立法治的原则，建立有利于进行跨行政区域建设和管理的法律法规体系，以从根本上扭转各自为政、缺乏协调的局面。各相关执法部门应联手制定本部门的具体实施细则。要注意强化立法主体、市场主体和执法主体三者的互动协调，形成“立法启动—审议—听证—实施—修订一体化”运行机制。

其次，要不断发展法律服务市场，保持执法的统一性和协调性。要尽快建立长三角统一的法律服务市场，为区域内各级政府、各类企业和个人提供统一的法律服务平台。要打破地方法律保护主义的壁垒与行政区划的界限，允许长三角区域内“两省一市”律师事务所相互开展人才招聘、信息咨询、法律援助等服务。积极培育、健康发展中介服务机构市场，不断完善中介服务机构准入的法制环境。

五、小结

长三角的区域合作协调已在很多领域展开，经济发展速度尤为迅速，长三角的综合实力已经位列中国三大区域经济的第一位，成为我国综合实力最强的区域。可见，长三角区域的合作协调已取得了很大成就，但同时也存在着很多问题，尤其是如今长三角面临着“扩容”。要使长三角区域合作协调更加深入有效，必须要形成一种新型的稳定的区域合作协调机制，以机制推进政府与政府、区域市场与区域市场、政府与市场之间的协作与互动。只有这样，才能切实有效地推进长三角一体化进程的顺利实现。

［责任编辑：兰欣卉］

中图分类号：F062.5

文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）07-0065-02

收稿日期：2016-03-03

作者简介：谭顶男（1991-），女，湖北荆州人，硕士研究生，研究方向：西方经济学。