养老基地怎样对接PPP模式

刘莉+耿军会

【摘要】人口老龄化的加剧，使得养老机构建设成为社会福利领域中亟待解决的问题，利用PPP模式进行养老项目的投资建设，无论在现实层面还是在理论层面都具有较强的可行性。应当保证在项目建设运营周期内，政治风险在可控范围内，其他计划风险由参与各方合理分担。

【关键词】养老基地 PPP模式 运营模式 【中图分类号】F82 【文献标识码】A

随着京津冀地区人口老龄化的加剧，资金短缺已成为制约养老产业发展的一个关键因素，京津冀养老一体化也开始被政府部门及民间资本所关注。从现实来看，京津冀三地在资金、土地、人员方面资源禀赋各有不同，具有共同构建养老基地的现实基础。其中，利用PPP模式可以将公共部门与私人部门的优势结合起来，充分发挥市场机制的作用，提升公共服务的供给质量和效率，为有效解决公共服务供给中存在的缺少资金、技术和管理落后等问题提出了创新性的思路。

2014年底以来，国务院财政部、发改委等部门已经就PPP模式的发展发布了一系列的文件。2015年底，财政部开发建设了政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台。根据平台中PPP项目库的信息统计，截至2016年5月，全国入库项目共8043个，其中养老行业209个，占比2.6%，养老项目从地域上集中于吉林、江苏、山东等地，京津冀三地养老行业还没有入库PPP项目。从全国的养老PPP入库项目看，运作方式以传统的BOT（建设—经营—转让，是指政府授予私营企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施）模式为主，回报机制则主要为使用者付费。

PPP模式应用于养老项目的内涵及优势

广义的PPP指公共部门为提供、交付部分公共设施及相关服务的项目而与私营部门之间缔结紧密的合作伙伴关系，主要分为外包类（O&M等）、特许经营类（BOT、TOT等）和私有化类（BOO等）三大类。目前我国政府层面推广的PPP模式为广义层面的PPP模式。我国养老PPP项目中特许权类融资，尤其以BOT模式占主体。BOT和TOT模式均要求私人部门在有限的经营期内应完成投资的回收并取得合理的回报，因此对收益要求较高，且项目风险基本全部由私人部门承担，而我国目前采用PPP模式建设的养老项目尚处于识别或建设期，盈利模式、收益水平都待观察，因此，笔者认为，对养老项目的建设，如采取这两种模式，都可能面临由于私人部门过度追求收益而导致项目失败的风险。狭义的PPP相比BOT更强调政府和私人之间的合作关系，典型特点是私人部门从项目论证阶段就开始参与项目，并且在项目初期已实现风险在政府和私人部门之间的分配，合理的风险分担机制极大地降低了项目融资难度，更能提高项目成功的概率。

PPP融资模式建设养老基地存在诸多优势。首先，有助解决政府资金不足的缺口。预计2030年全国老年人口将达到3.6亿人，“十三五”期间，我国需要新增养老床位403万张，合计投资规模高达7435亿元，基本养老服务补贴合计1761亿元，仅两项支出已达将近万亿元，而国家每年公共预算支出才10余万亿余元。同时，实体经济不景气导致大量私人资本闲置，金融机构各项存款余额持续快速增长。采用PPP 模式建设养老基地，能疏导闲置私人资本的投资渠道，提高养老基地的建设效率。

其次，促进政府职能的转变，提升项目运营效率。根据英国财政部对PPP项目的抽样统计，引入PPP模式后，项目按时完工的概率由30%提高到89%，可见PPP模式可以大大提高项目的建设效率。养老基地应用PPP模式可以充分利用民间资金和私人高效的管理能力，使有能力的私人部门集中精力去做好一个项目，使政府部门把更多力量放在政策的制定和服务监管上面，尤其是通过京津冀的顶层规划和统一设计，来做好养老基地的各项工作，解决医疗资源配置和医疗保险政策的跨区域对接问题。

另外，PPP项目周期长，融资额巨大，获利计划与政府的政策有着密切的关联，因此，应当保证在项目建设运营周期内，政治风险在可控范围内，其他计划风险由参与各方合理分担。按照谁最有能力解决问题就由谁来承担的原则，使得公共部门和私人部门的合作成为互利双赢的战略。

PPP融资模式应用于养老基地的运营模式设计

PPP 模式下参与养老基地投资的主体主要有三部分。首先，项目公司及其组建方。在京津冀协同发展领导小组已经成立的背景下，应由此机构负责统筹京津冀养老服务业发展的重大事宜。养老基地PPP项目中，政府可以设立相应的投资公司作为政府的代表，具体负责项目发起。私人部门通过参加公开招标、竞争性谈判等方式被确定为项目的民营参与方，其主要职能是负责项目的具体运作。PPP项目公司作为项目的特殊目的机构，是整个养老基地PPP 项目的执行主体。私人部门以自有资金出资，政府部门则可以PPP京津冀协同发展基金等多种形式出资。当前河北省可以采用土地使用权出资，京津地区采用专项基金出资。其次，商业银行及非银行金融机构。参与养老基地PPP 项目的金融机构主要包括两类，一类是银行或银团、信托公司等机构，主要负责项目融资；另一类是保险公司，为项目提供各类保险，转移项目风险。再次，项目建设及服务机构。养老基地项目建设及服务机构是指在整个项目的设计、建设、运营中负责具体某个专属领域的机构，包括项目咨询方、设计方、工程承包方、材料供应方及运营方等。

养老基地PPP 项目的投资与管理过程，以养老基地项目的寿命周期为划分标准，主要由四个阶段组成：项目准备、项目公司选定、项目建设运营以及项目移交阶段。

首先，项目准备。因为养老服务准公共产品的属性，对养老基地进行社会性等外部性评价是必要环节。其中关键的是养老基地的选址问题，可以由政府主管部门根据京津冀协同发展规划，以生态环境优良、交通便利、辐射人群广等标准提出备选地址，私人部门则应着力分析项目的可行性。养老基地应具有规模效应，项目多而小不利于节约成本和成本回收，尤其应考虑辐射周边区域的交通、医疗、带动就业等公共服务的职能。

其次，合作方选定并组建项目公司。确定私人合作部门并组建PPP项目公司是养老基地PPP项目运作基本流程中较为关键的环节，在该环节中政府部门确定PPP项目的民营合作方，民营方的资金实力、运作与管理经验，对养老基地PPP项目能否成功具有很大影响。在该环节，政府部门通过公开招标、竞争性谈判等机制，选择综合实力最为雄厚的私人部门作为PPP项目的合作方，并组建养老基地PPP项目公司。

再次，项目建设运营。政府部门与私人部门签订养老基地PPP项目框架协议与合同、组建项目公司后，项目公司即按照PPP合同进行项目建设。在建设过程中，PPP项目公司按照框架协议及合同中对于养老项目的建设标准、质量要求等约定，负责项目的设计、施工，并有权将建设工作承包给其他单位。项目建设完成并竣工验收后，项目公司可以根据项目特点、自身条件选择自主运营或外包给专业机构来运营养老项目。

最后，项目移交。根据养老基地PPP项目合同，运营满一定期限后，项目公司必须按照合同中规定的质量标准和资产完好程度等要求将养老基地项目移交给政府部门。在该阶段需要完成资产评估、债务清偿、分享收益等工作。如果由于某些因素养老基地项目未达到预期收益，则可按照PPP合同的规定适当延长项目经营期；如果项目提前实现其预期收益，也可提前移交项目。在项目移交阶段，政府部门应确认项目是否处于合同约定的完好状态，从而保证项目移交之后能继续运营并保证其产品与服务的质量。

（作者分别为河北金融学院副教授；河北金融学院讲师）

【参考文献】

①贾康、孙洁：《公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能》，《财政研究》，2009年第10期。

责编/张寒