立法保障不动产统一登记平稳开展（上）

王月红

自国务院于2013年3月在《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出建立不动产统一登记制度以来，国土资源部按照“四统一”的要求完成了国家层面的职责机构整合、登记依据制定、信息平台建设、登记簿册设立，为全国层面不动产统一登记工作开展奠定了基础，尤其在登记依据方面，形成了行政法规、部门规章、规范性文件的完成体例，由简到细出台了《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》。天津市按照国家要求，于2015年11月30日全市全面实施了不动产统一登记工作，落实了“四统一”的要求，且本着重大改革于法有据的思想，出台了《天津市不动产登记条例》《天津市不动产登记规范》，以国家有关规定为基础，结合地方工作实践，立足解决实际问题，本着“依法合规、便民利民、提高效率、因地置宜”的原则，在与上位法不冲突的情况下进一步明确和细化了具体登记程序、要件、审查要点及证书注记等内容，并对不动产统一登记前形成的历史遗留问题如何解决做出了相关规定。因不动产物权是重大的财产权，与每一个企业和群众息息相关，因此，在《天津市不动产登记条例》及《天津市不动产登记规范》于2016年9月1日起实施后，受到了社会各界及企业群众的普遍关注，下面就天津市不动产登记政策与以往政策及国家规定相比的变化之处，以及当事人密切关注的几个问题介绍如下。

一、对不动产统一登记的理解

不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产统一登记是将原来分散在土地、房屋、农业、林业、海域等部门按各自职能进行的土地登记、房屋登记、承包经营权登记、林权登记、海域使用权登记等统一由一个登记机构在统一的系统上办理，记载于统一的登记簿上，为当事人核发统一的权属证书或证明。其根本目的是为了保护当事人合法权利，保障交易安全，当事人和登记机构之间的权利义务关系并没有因为不动产实行统一登记而改变，不存在部分人猜想的统一登记是由政府组织主动开展不需当事人申请举证的问题，更不会因为统一登记而将原来的违法不动产合法化。

二、不动产登记程序的启动及申请主体问题

按照《物权法》等相关规定，通常情况下不动产登记是依当事人申请进行，其中以双方申请为一般原则，以单方申请为例外情形；不动产登记程序的启动以当事人申请为一般原则，以依嘱托或依职权进行为例外情形。在国家规范及我市以往政策规定中，对依当事人申请进行的登记均有详细规定，而对于依嘱托或依职权进行系统性规定较少，在国家规范只有该两类登记程序没有具体登记内容。此次，在《天津市不动产登记规范》中单独设立一章“根据有关部门要求办理的登记”， 按照《天津市不动产登记条例》和《天津市土地管理条例》规定的情形，对依据有关国家机关嘱托进行的登记、登记机构依职权进行的登记以及依拆迁整理单位申请进行的登记从申请主体、登记材料、审查要点等方面进行了详细规定，既做到于法有据又解决实际问题。

三、不动产登记的公告问题

本着既依法为相关当事人提供提出异议的渠道和履行向公众告知的义务，又减轻当事人负担的原则，对公告的种类、情形、场所、时限等在规范中进行详细规定。

（一）公告的种类及情形

1.登簿前公告，即将准予登记事项记载于登记簿前进行的公告，主要目的是为了排除异议。主要包括政府组织的集体土地所有权登记，宅基地使用权及房屋所有权、集体建设用地使用权及房屋所有权、土地承包经营权的首次登记；不动产登记经办机构依职权办理的登记；按照《天津市不动产登记条例》第七十六、七十七条规定的历史遗留问题登记。2.登记结果公告，主要包括《天津市不动产登记条例》第三十条规定的依嘱托进行的登记和《天津市土地管理条例》第二十九条规定的依法拆迁、整理并依整理（拆迁）单位申请办理的注销登记。3.证书作废公告，即办理注销登记时应当收回原证书或证明而未收回的，在登记完成后应当公告作废。

（二）公告场所

除历史遗留问题因涉及不特定人重大权益，需要在本市主要报纸予以公告外，其余的公告都可以在不动产登记经办机构的门户网站及不动产所在地等指定场所进行，最大限度的减轻当事人负担。

（三）公告时限

登簿前公告除历史遗留问题需公告3个月外，其余的公告时限为不少于15个工作日。

四、不动产登记中涉及的公证问题

一直以来，为了保护不动产权利人合法权益，降低其不动产被他人处分的风险，对于自然人处分不动产以及继承或接受遗赠取得不动产的，均需对授权委托书和继承权进行公证。此次对于境外申请人处分不动产的，其授权委托书应当经公证或者认证的规定予以保留；对境内自然人处分不动产的，如委托他人办理，其授权委托书公证不作为必要前提，可以在申请登记时与代理人共同到不动产登记经办机构现场签订授权委托书；对于继承和受遗赠类登记，提交经公证的材料或者生效法律文书的，可直接作为权属来源材料，未提供上述材料的，在登记受理前设置了一套程序进行处理，主要是基于当事人自我举证和证据链之间的互相印证、登记机构的问询查验、各相关人员的书面承诺以及登簿前的公示排除异议。但关于此类做法的争议也未停息，在减轻当事人经济负担的同时，当事人合法权益受到侵害的风险也在增加，尤其对于由登记机构依当事人举证对其是否有权继承进行审核，已经进入到了对民事法律关系的实质性审查，这既超出了登记机构的职责范围，也影响登记安全和登记效率，在当前登记人员普遍紧张的情况下也影响对其他登记业务的合理的人员配比。

五、规范不动产分割合并或范围发生变化等变更登记问题

在以往登记的内涵不明确时，的确存在过通过不动产登记对已有不动产进行分割、合并，以登记代替行政审批的问题，在《物权法》的大背景下，登记的记载和公示功能已经法定，登记机构依据权属来源证明材料进行依法记载，对于不动产的分割、合并或范围发生变化等行为，需要有权机关出具相关变更的证明材料，避免因当事人自行申请造成的不符合规划、不符合消防等相关部门规定的问题。因此，在《天津市不动产登记条例》中规定申请人应当提交“有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”“国有建设用地使用权出让合同或者补充协议”，并在登记规范中进一步细化为：因地界调整导致土地面积、界址范围变更，宗地分割或合并的，提交土地出让补充合同或有关批准文件；属部分土地收回引起房屋面积、界址变更的，提交人民政府收回决定书；改建、扩建引起房屋面积、界址变更的，提交建设工程规划许可证及附件、附图，建设工程规划验收合格证件，建设工程竣工验收合格证明材料；其他面积、界址变更，分割或者合并不动产的提交有权机关出具的批准文件。这些规定与国土部规范的规定也相一致，充分体现登记的记载功能，以及权利人应当依法依批准利用不动产的责任。

六、划拨土地的处置问题

划拨土地使用权因其适用范围的特定性及使用的无偿性导致其在处置时相应的受到限制。例如：在名称变更登记时，因国有企业改制导致名称变更的，原以划拨方式取得的土地如继续保留划拨还应提交有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件，其中国有企业已改造为国有独资公司或国有控股公司的，经国有资产监督管理机构认定，原土地取得方式和用途维持不变；改制后以有偿方式使用土地的，还应提交出让合同、土地出让金及契税缴纳凭证等；在划拨土地使用权转移登记时，应当提交有批准权的人民政府或主管部门的批准文件；属于本市国有企业改革调整中涉及到在集团内部整合房地产资源，原以划拨、“空转”方式取得的土地，提交市国有资产监督管理机构出具的调整文件，原土地取得方式和用途维持不变；依法需要补交土地出让价款、缴纳税费的，应当提交缴清土地出让价款凭证、税费缴纳凭证；在划拨土地使用权抵押登记时，按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，以划拨土地使用权抵押的，在办理抵押登记时除提交常规申请材料外，还应当提供抵押权实现时优先交纳出让金的确认文件，无地上物的应提交批准抵押文件。

陈品禄/责任编辑