中国住房公积金特性研究

崔巍

中国城镇住房制度改革是一项牵涉面甚广的专项改革，在彻底根除“住房分配实物化”“住房分配不公平”的社会痼病后，已于多年前转型并充分体现出为“住房保障服务”的特征，迎来了广大城镇职工群众安居乐业“俱欢颜”的春天！而住房公积金制度作为城镇住房制度改革的重要组成部分、经过二十多年的实践已蓬勃发展为广大职工群众在解决住房困难或改善住房条件方面所信赖和依靠的住房保障事业，进一步研究住房公积金的特性，对中国住房公积金事业的科学定位及健康发展具有重要意义。

一、中国住房公积金特性分析

1.福利性与保障性

“五险一金”是已被公认的员工福利待遇标识，人们往往在了解应聘单位时的第一句话就是“有五险一金吗”？的确，“五险一金”已成为广大就业人员最基本的保障。而“一金”——住房公积金是《住房公积金管理条例》所指的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期的零存整取式住房储金，其中单位给职工等额配缴部分，在劳动分配上既可以理解为非直接现金付给形式的劳动报酬的一部分，也可以看作是职工劳动报酬和社会保险等其他保障项目之外的福利给付。这种福利给付是随着职工个人按月定额（按工资5%至12%的比例和当地社会平均工资基数控制计算）存储而给付的，就像传统婚姻习俗“配压腰钱（新娘从娘家带来多少钱，婆家就对等同额配给多少钱）”一样，后者以前者为前提，前者以后者为激励，前者和后者的目的具有同一性。事实证明，这种通过职工长期缴存、单位同步配缴所形成的住房储蓄，通过申请定向支出于职工住房消费，卓有成效地提高了职工群众的购房支付能力，在缓解住房供需结构矛盾、完善具有中国特色的住房支持体系中发挥了主渠道作用。换言之，住房公积金这种政策性住房金融或曰政策性融资通道，为职工较快、较好地解决住房问题提供了保障，在和廉租住房、经济适用住房共同组成的住房保障体系中其福利性和保障性尤其凸现出来。此外，住房公积金免交个人所得税、贷款利率低于商业性贷款利率等也是其福利性的表现。总之，中国已基本完善了与社会主义市场经济相适应的住房公积金制度，住房公积金成为城镇职工重要的福利待遇和住房资金保障。更引人注目的是，因国情制约，在我国目前社会福利占GDP比例还不到丹麦（37.9%）的1/10、福利项目还不到法国（400多项）1/20的情况下，强化住房公积金的福利性和保障性，对中国任重而道远的福利事业的发展将产生重要影响。

2.普遍性与强制性

按《住房公积金管理条例》规定，城镇所有在职就业人员，无论其工作单位性质如何、家庭收入高低、住房拥有与否，都必须缴存住房公积金并单位同额配缴，或曰每一个城镇在职职工自参加工作之日起至退休或者终止劳动关系的这一段时间内，都必须和单位以“半儿对半儿”的比例共同缴纳住房公积金。住房公积金与住房补贴（现金直发）的不同之处就在于前者强制性地调整了人们的消费结构，通过单位“补助一半”刺激职工把一部分收入积累起来用于住房消费。强制性尤其体现在对职工就职单位的强制，不为本单位职工办理住房公积金账户且同步配缴的单位，住房公积金管理中心有权责令限期办理，亦即单位为职工缴存住房公积金不是可有可无的，而是必尽的义务，哪个单位不给职工配缴住房公积金，哪个单位就侵犯了职工的合法权利。

3.专用性与规范性

因为住房公积金是职工按规定积累起来专项用于住房消费支出的储金，所以必须存入住房公积金管理中心，实行专户管理，专款专用——存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，交纳房租等，而且住房公积金的缴存和支贷必须有规范化的手续制度贯穿每一个业务环节，这种规范性是行业管理的需要，尤其是资金支贷风险防控的需要。

4.激励性与互助性

在住房公积金制度融资方式上对职工享受福利具有激励性。住房公积金之所以有别于像“住房补贴”“交通补贴”“知识份子补贴”“卫生补贴”那样把钱直接发给个人，就在于它是一种有组织管理、有科学运营、可解危解困的政策性住房福利措施和保障制度。形象地说，它是将零存的资金云朵整合形成巨大的降雨云系，并分布以应时节之需的“及时雨”而惠及渴望得到的福利对象。这酷似民间的“储金会”，大家你储点，我放点，人越多，聚集的资金规模就越大，在有的会员有应急用钱之需时可借用的额度在风险防控范围内也就越大。住房公积金制度正是充分体现了“储金会”这种融资的激励性和互助性，因为你在为别人住房消费带来方便的同时，别人也为你的住房消费带来支援。所以住房公积金归集面越大、归集率越高，归集总量和可使用的资金量就越具规模，互助的储备力也就越大。如此说来，建立住房公积金制度就等于增建了一项科学的社会统筹互助制度，因为它能有效地建立和形成有房职工帮助无房职工的机制和渠道，在资金方面为无房职工提供融资帮助，将互助性群体放大，让制度形成习惯。

5.扶贫性与普惠性

住房公积金制度的宗旨，就在于面向广大城镇就业人群，尤其为中低收入职工人群提供住房福利和保障，这种“胎带”的扶贫性与普惠性是我国社会制度优越性的体现，也可以说具备“扶贫法”的某些功能，这一点对住房公积金增储扩户宣传非常重要。

6.同一性与差异性

住房公积金相对住房补贴而言，二者都是关于住房的专项福利和专项保障。但前者只面向城镇就业人员、只限于在职职工实行、只能以储金形式存在，而后者是由财政或单位单方面对购买或租赁房屋的职工给予的无偿资助，即将单位原有用于建房、购房的资金转化为住房补贴（一次性住房补贴、基本补贴加一次性补贴或按月补贴）现金，发放范围是全体职工中符合特定条件的那部分职工，并实行效率优先兼顾公平的原则，由各地相关部门根据当地经济适用住房平均价格、职工工资、职工住房面积等因素具体确定。在国际上，中国住房公积金制度相对新加坡、巴西等国类似制度而言，其性质和用途的交集是“专储专用的住房保障金”。中国的“住房公积金制度”与新加坡“中央公积金制度”虽然都有着“向中低收入职工群体解决住房问题政策倾斜”的同一性，但却存在“新加坡建保障房占建房总量的3/4以上”和“中国建保障房占建房总量的3/40不到”的巨大的差异。与韩国相比，韩国国立政策性住房金融主要资助中低收入家庭住房需求，侧重为低收入者和首次购房者提供优惠购房贷款，有相当严格而明确的公益性、政策性和服务对象。鉴于此，我们应该从中找寻差距，使中国的住房公积金制度真正成为扶助应该扶助人群的住房保障制度。

二、突出特性，实现住房公积金事业的几个转变

上述住房公积金各种特性密切关联、制约，“福利性与保障性”是前提和落脚点，是最根本的功能，其他各特性均以其为核心和归宿。“强制性”“专用性”与“规范性”是广实施，是全国统缴，是运营法则；“普惠性”“激励性与互助性”是内动力，是社会统筹互助机制的体现，尤其体现对困难者和急需者的帮助；“同一性和差异性”引发我们真正对中、低收入职工提供住房保障的思考。今后对住房公积金制度的修改完善，要突出其内在特性，注重平衡兼顾，以便中国住房公积金的运营更具可操性、发展更具可持续性。

一部好的立法必然由几个好的特性所决定。为解决住房公积金制度立法滞后、住房公积金使用率不高、内控机制不健全等一系列问题，我们呼吁住房公积金制度应充分发挥其住房保障功能，早日出台具有更好特性的《中华人民共和国住房公积金法》，最大程度地解除群众住房问题的后顾之忧。通过出台高层次的立法，强化“普遍性与强制性”，实现住房公积金归集率从低到高的转变；加强“规范性”，完善配套法规，实现从收放不平衡、违规超贷和套贷套现，到收放趋向平衡、合理支取和放贷的转变；实现从不单纯追求增值收益，到尽可能盘活资金（在提取、放贷后将存余的住房公积金用于购买国债、发放项目贷款、政府公用经营性投资项目贷款及其他风险系数较小的投资），实现增值收益最大化，从而为政府建设扶贫廉价房提供更多的资金支持。

未来的住房公积金将会更加凸现特性和展现更好的发展前景，进而使我们国家的社会住房保障体系更加强大，在国计民生和促进社会和谐发展中发挥更加重要的作用。

李求军/责任编辑